专家视点 | 共建“一带一路”倡议背景下中国海外利益国籍国保护面临的最新问题

共建“一带一路”倡议的推进使得共建国家之间的资源、产业和贸易在资本市场、金融市场的交换和传递日益频繁，不同国家间国民的经济和社会联系达到了前所未有的紧密程度。但是，部分“一带一路”共建国家处于地缘政治风险高发区，内部存在党派斗争和武装冲突等，政局及国家政策具有脆弱性和不确定性，缺乏共同归属感。总体而言，中国海外利益所面临的挑战愈发严峻。

在传统安全领域，伴随着地理因素以及乌克兰危机所导致的地缘政治格局加速演变，政权更迭、“三股势力”活动、法律合规和大国封锁等风险使得我国境外国民持续处于不安状态。此外，部分地区存在“反华”情绪，针对中国人的犯罪活动频发。例如，2023年11月，6名中国公民在菲律宾马尼拉被绑架。在法律层面，中国境外国民对东道国法律的了解不足。对外部法治环境认识的欠缺将直接导致境外国民的人身和财产安全陷入困境，尤其是各类境外劳务人员，对企业而言则可能直接致使其对外投资失败。在非传统安全领域，一方面，公共卫生事件、自然灾害和意外事故等因素持续危及我国境外国民的基本利益；另一方面，全球经济“滞胀”风险加剧，网络犯罪活动频繁。据分析，在“一带一路”共建国家中，中国企业海外投资风险主要集中在能源矿产领域。总体而言，纵观近年来国民海外利益受损的各类案件，目前中国的海外利益呈现出传统安全因素与非传统安全因素相交织的势态，公民的人身和财产安全时常处于不稳定状态，企业投资和贸易安全更是面临新威胁。

美国对共建“一带一路”倡议的打压体现在多个方面，包括外交施压、经济竞争、“舆论战”、军事遏制及制度性制约等。以美国不断推进的“印太战略”为例，其通过多维度、系统性的策略在东南亚挤压中国的贸易与投资空间。在外交方面，美国强化与盟友和伙伴国的合作，通过与欧盟、日本、澳大利亚及印度等国家联合，推出替代性的基础设施投资计划，如“蓝点网络”（BlueDotNetwork）和“全球基础设施伙伴关系”（PGII），试图在国际舆论中塑造共建“一带一路”倡议是“债务陷阱”的形象，或是以环保名义否定中国合作项目合法性，迫使东盟国家调整对华合作政策。在经贸领域，美国依然是对中国企业实施境外执法最主要的国家，尤其是在经济制裁和出口管制方面。中国企业因与受制裁国家或地区进行交易而频繁受到美国的经济制裁和出口管制执法。《中国企业海外权益保护蓝皮书（2023—2024）》指出，实践中中国企业出海面临的风险主要包括高管被捕、出口货物被扣押、公司设备被搜查及截获、巨额罚款及公司采购受限4种。此外，美国还直接向“一带一路”共建国家施压，警告其不要接受中国投资，甚至对部分国家施加经济制裁，以削弱共建“一带一路”项目的推进。美国还通过长臂管辖对中国企业进行执法，有些被执法的业务行为甚至发生在中国境内。这种大国博弈导致“一带一路”共建国家在选择投资伙伴和发展模式时面临两难，增加了内部经济不稳定的风险。

中国海外利益保护机制经由几十年从无到有的缓步发展已具备雏形。目前，中国已初步建立起以专门性立法为法律基础，以协调、预警、应急、服务和磋商5种机制为保护途径，由外交部牵头，其他部门、地方人民政府和境外组织机构共同参与的国籍国保护体系。但现有的保护体系在中国国民日益增长的对海外利益保护的需求下不可避免地具有滞后性，相较于发达国家“多管齐下，因地制宜”的海外利益保护机制来看仍存在不足。

1.统一上位法的缺位

目前，中国涉及海外利益国籍国保护的法律条文分散在各部法律之中且层级不一，作为上位法的《海外利益保护法》的缺失使得有关海外利益保护的诸多基本概念、保护方式及内容、国家与国民的权利义务界限、国内各部门权责划分等存在争议，这也反映出中国海外利益保护法律体系存在另一个突出问题——立法的碎片化，导致现有的法律法规和部门规章缺乏一致性、系统性，法律适用的效力大打折扣，对诸多理论问题的研究也存在缺失。从全球范围来看，上位法的缺失极易影响到国家在全球范围内推进海外利益保护的政策一致性与执行力。《海外利益保护法》不仅有助于规范有关机构对国民的保护，还能确保国家在国际法律框架下采取一以贯之的举措，增强外交政策的协调性与有效性。没有统一法律，外交和领事保护工作可能分散，无法充分体现国家整体利益，影响政府对海外安全问题的应对能力。在此背景下，亟需一部统一的、综合性的《海外利益保护法》，以明确各个国家机关对不同种类海外利益保护的具体权责划分，使得上位法与其他法律法规、涉外条款相衔接，提高法律的准确性与适用性。

2.法律法规可操作性和协调性不足

碎片化的立法会导致相关法律法规的可操作性与协调性不足。现有的海外利益保护法律体系中，位阶较高的规定往往属于原则性、宣示性法律条文，但其后却缺乏详细的操作流程和具体的执行标准。例如，2018年修订的《反恐怖主义法》第四十一条规定：“国务院外交、公安、国家安全、发展改革、工业和信息化、商务、旅游等主管部门应当建立境外投资合作、旅游等安全风险评估制度，对中国在境外的公民以及驻外机构、设施、财产加强安全保护，防范和应对恐怖袭击。”然而，对安全风险评估制度的构建及安全保护工作的强化，尚未制定后续实施细则，这种缺乏细化操作流程的立法模式导致相关法律法规在实际操作中的可操作性和协调性不足。从执法层面来看，权责划分的不明确可能导致各项法律在落实到具体执行层面出现不同的理解和适用。由于没有明确的操作细则，各部门之间容易产生相互推诿的情况，导致政策执行的整体效果大打折扣。

3.国内法域外适用存在困境

中国海外利益的体量巨大且涵盖的领域多元，随着全球化的加深和国际化进程的推进，中国公民、法人、非法人组织和国家的利益不断扩展至世界各地。一直以来，中国重视涉外法律体系构建，通过涉外立法维护国家安全，已然成为新时代涉外立法的新领域，其中海外利益保护法律体系的构建更是涉外法律体系建设中的重要内容。中国法域外适用所面临的困境主要体现在立法缺失、执法能力不足、法律责任模糊和国际协调机制欠缺等方面。首先，现行法律体系中关于域外适用的规则较为零散，缺乏系统性，导致在特定领域难以适用。例如，在证券、劳动和环境等关键领域，中国法律尚未明确赋予域外效力，使得跨境监管和执法变得困难。此外，部分法律条款是否适用具有例外效力并不明确，这导致执法过程中存在法律依据不足的问题。其次，行政机关在域外执法方面的实践较少，缺乏配套机制，如行政处罚、调查取证等手段在跨国执法中难以顺利展开，即便在现有的司法协助框架下可以进行境外执法，其最终还是依赖于国家间的合作。最后，中国的域外法律适用在国际协调和话语权方面也面临挑战。当前国际法体系主要由西方国家主导，美国等国家通过长臂管辖扩展其法律影响力，对中国企业及海外华侨的正当跨国商业活动实施过度司法干预，甚至胁迫其盟国对中资实体采取强制性措施乃至关停中资机构，严重阻碍了中国在“一带一路”共建国家的合法商业运作。因此，健全法律体系、提升司法与行政执行效能，同时深化国际合作，是中国推进域外法律适用时亟待解决的问题。

4.应急管理和风险防范体系仍存在不足

海外突发事件应急预案的缺失和风险预警防范体系的不完善是当前海外利益保护机制的又一不足。目前，现有应急预案体系未能充分涵盖海外自然灾害、政治动荡、安全威胁及境外网络攻击等多元化的突发事件类型，缺乏有针对性的应对策略和标准化操作流程。这种制度性缺失使得相关部门在危机发生时难以实现快速协同响应，境外国民难以及时获得有效的法律援助和安全保障，导致国民在海外突发事件应对中常处于被动状态。同时，风险预警防范系统的薄弱环节也削弱了海外利益保护能力。在全球化进程加速、国际形势复杂多变的背景下，现行风险预警机制难以适应外部环境的快速变化，对境外潜在风险的识别和监测能力不足，尤其是在政治、经济、法律和社会等多元风险交织的复杂环境下，缺乏系统性的风险防范体系而导致海外投资和经营环境面临较大不确定性。跨国企业在应对海外风险时，往往缺乏有效的风险管理机制和法律保护手段，在遭遇突发事件时难以及时调整战略或采取法律救济措施，极易造成重大财产损失和声誉损害。