专家视点 | 环北极国家和北极理事会观察员国的实践对我国的启示及对策

通过对主要环北极国家和北极理事会观察员国的北极战略相关内容的考察研究,可发现当前在维护北极原住民权益的立场上,主要呈现以下特征及趋势。

第一,这些国家均在近几年中更新了原战略文件,不仅涉及北极原住民部分,而且相比以往对比投入了更多关注。第二,作为原住民所在国,环北极国家新战略相比以往,一方面是将原住民问题放于更加核心的位置,如加拿大拟定新版战略文件前先行围绕其出台了《加拿大北极和北方政策框架》,专门以之作为基础;俄罗斯新版文件中明确将之定位于“主要国家利益”“国家安全利益”;而美国新版文件中则将之视为3大战略主题之一。另一方面,战略内容正朝着更加具体化的方向发展,如加拿大新版文件中认为“原文件在有效实施方面仍有差距”,为此提出了一些解决问题的具体方案;俄罗斯新版文件相比以往仅提出战略方向和基本任务,于社会发展、经济发展、环境保护以及国际合作方面均设置了应当达成的具体目标;而美国新版文件相比以往仅提出几项原则,于“气候变化与环境保护”“可持续经济发展”部分不仅设置了具体战略目标,同时还配套以相应的实施计划。第三,由于北极理事会观察员国和原住民间的关系有别于环北极国家,故在原版文件中多主要是向气候变化等情势下原住民的境况提出担忧,以及对其权利表示尊重。而新版文件明显不同于以往的含蓄性,均较为主动地表达了对北极原住民权益的支持,集中表现在三个方面。其一是主张与原住民间具有紧密联系,如德国新版文件中提出其正准备为支持原住民而加入《国际劳工组织关于独立国家原住民和部落民族的169号公约》,英国新版文件中反复强调其具有“北极最近邻居”的身份,而法国新版文件中则提出其“国立东方语言文明学院”对因纽特语的异常重视。其二是倡导应提升原住民的话语权,如德国新版文件中提出“支持原住民平等参与北极理事会的决策程序”,英国新版文件中提出“鼓励原住民在主要北极论坛上发声”。其三是将深化与原住民间的合作,如在三国新版文件中均提出将在科研领域与原住民共同开展合作,特别是英法两国还将视线聚焦于能够帮助原住民适用变化、改善现状的基础设施研发方面。综合上述,无论是环北极国家意图通过有别于地理因素的独特身份在北极区域提升话语权,还是北极理事会观察员国通过与原住民强化联系的途径深度参与北极事务,现实结果是二者均选择以北极原住民问题作为主要关切之一,而两方近年来积极行动的深层次原因无疑是全球气候变化下北极区域战略地位正显著提升,鉴于极地安全为我“国家安全新疆域”的一部分,有必要对此趋势予以重视。

2018年,中国发布了《<中国的北极政策>白皮书》,这是我国政府对外发表的第一份北极政策文件,旨在向各方全面介绍中国参与北极事务的基本立场和政策主张。关于北极原住民的权益问题,文件在保护北极的政策目标中提出“尊重多样化的社会文化以及原住民的历史传统”,在实现相应目标的基本原则中提出“尊重原住民的传统和文化”与“顾及北极居民和原住民群体的利益”。同时,中国在参与北极事务时主张“依法合理利用北极资源”,其中包括在“尊重原住民的利益和关切的前提下以可持续的方式进行”,而具体至“参与旅游资源开发”方面时,将“坚持在尊重北极地区居民和原住民的传统和文化,保护其独特的生活方式和价值观,以及尊重北极国家为加强北极地区居民能力建设、促进经济社会发展、提高教育和医疗水平所作努力的前提下,参与北极资源开发利用,使北极地区居民和原住民成为北极开发的真正受益者”。该份文件体现了我国就当前气候变化因素对北极原住民的生产和生活方式造成重大影响的忧虑,同时尊重与保护原住民权益的核心定位,特别在谈及利用北极资源时,并非仅是兼顾原住民的利益和关切,而是将其视为活动的前提和目的,这已远超许多国家的关注水准。

即便如此,我国白皮书中有关原住民的内容亦可考虑适时更新。一方面,正如前文所言,当前各国均在积极修订发展其内容,而我国文件自出台至今已有6年时间,加之北极原住民因其自身特殊性,相比一般少数民族需要更多的特定权利,随着近年来北极地区自然和非自然形势的加剧变化,其在受到影响后所出现的问题及需求也必然更多。正如《超越冰雪:英国的北极政策》指出,“北极地区可能会比预期更早的在夏季实现无冰,也许最早在2030年代末,由于相关情势的变化加快,国家政策也应定期更新”。另一方面,由于中国被环北极国家认知为域外国家和新兴国家,若中国参与北极治理时相对忽视 与原住民的交往,中国在北极的既有合作很可能会成为环北极国家内部矛盾的牺牲品,而当原住民权益受损到一定程度时,还可能会消极影响到中国参与北极治理。正如有观点提出,中国构建北极话语体系需要超越对自身利益的关注,引导国际社会对我国参与北极事务的认知从利益导向转变为贡献导向。而实际上,关注原住民的权益与开发北极资源之间并不冲突,内中存在相辅相成的关系。

我国白皮书中虽然在政策目标和基本原则方面给予原住民权益以重要权重,但相比文中所提国家,总体篇幅颇为有限,如英国的《眼光向北:英国与北极(英国的北极政策框架)》第二大部分“保护气候、人类和环境”中所设立的“人类”子部分,实际便是“原住民”部分,而德国的《德国北极政策指南:承担责任,建立信任,塑造未来》则直接在主干结构中专设了“当地居民和原住民”部分。加拿大的《北极国家战略(草案)》看似结构中未设原住民部分,但在新旧政策之间加拿大曾专门出台了长达84页有关原住民权益的《北极和北方政策框架》,新版文件总体以其为基础而制定。其他像在俄罗斯、美国、法国的新版战略文件中虽未专设原住民部分,但相关内容较之以往均扩充了相当篇幅。对此,我国亦可在原文基础上进行必要拓展。例如,虽然在我国的政策目标中提出“尊重原住民的历史传统”,并于基本原则中补充了“尊重原住民的文化和顾及原住民的利益”,但“利益”的范围却并不具体。对此,一方面有研究发现,虽然白皮书表示中国旨在与北极国家的合作中顾及原住民权益,但由于内容并不明确,引发了一些人对中国能否遵守维护原住民权利承诺的担忧。另一方面,虽然原住民组织在北极理事会中具有永久参与方的身份,但实际权力有限。推动提升原住民的权益及地位,将有利于逐步改变环北极国家所营造的“外部排他,内部协商”权力结构,推动身份认同从一元走向多元,最终实现北极的全球治理,而这也是原住民组织一直努力的方向,理应亟须他国与之形成内外合力。对此,有观点认为,北极原住民的诉求总体应包括土地权诉求、环境保护诉求、生计与文化传承诉求、参与北极治理的诉求这4大类。我国可考虑从中适当选择以进一步明确所顾及“利益”的范围。

其次,在所提主张后可配以相对具体的措施方案。例如,关于“支持原住民有关土地和资源方面的自由和自主权”,在加拿大、俄罗斯和美国的战略文件中均提出应赋予并扩大原住民参与相关决策程序的权力。再如,关于“尊重原住民的传统和文化”,在本文所提及的战略文件中基本均提出“北极研究项目中应纳入原住民的参与”“应将原住民的知识作为指导意见纳入相关研究”以及应“设立专门研究项目以进行保护和传承”,等等。同时,在借鉴上述方案时不应盲目跟随,而是须注重原住民的自身特点。原因在于,目前国际和国家相关文书大多是由非原住民主体制定,制定主体一般并不了解原住民的现实情况,因此文件内容通常是以西方结构为基础,即这些文件往往未承认原住民的价值观。例如,有学者在研究因纽特民族的治理原则后发现,像原住民“领导的产生方式”“一致同意的决策原则”的内容与当前各国北极战略中所主张的并不完全一致。

在我国白皮书中,除政策目标和基本原则外,现主要在“参与旅游资源开发”领域谈及原住民的维权问题,今后还可在更多层面给予倡导,而首要应建立在近距离接触并了解原住民的基础上。掌握原住民的切实需要,可在帮助其发声时做到言之有物,而非高调空洞,使国际社会真切感受到中国在维护原住民权益方面的诚意以及参与北极活动的和平目的。同时,也将有助于更好地融入当地原住民社会,进而推动我国在当地的经济开发活动,正如有观点提出,中国企业在北极资源开发过程中,有可能在生产技术、生态环境保护、劳工雇佣、与当地社会关系等方面发生“水土不服”情况,若引发社会冲突,最终会对企业自身的经济利益和形象以及国家政府的形象产生负面影响。当前,关于北极原住民的维权所需,多数视线聚焦在环保方面,而实际上航线问题同样需要获得更多的关注,例如,当众多国家将视野投入在冰雪消融后的北极航道利用问题上时,《加拿大北极战略(草案)》却在第2大支柱“保护环境,认识和适应气候变化”中提出“超越航道:北极沿海研究的必要性”观点,即认为由于近海地区比陆地地区更难进入,而且它们对全球经济的影响不如主要航道明显,因而尽管当地原住民和科学界均在呼吁增加投资,但往往被资助机构忽视。目前,只有约20%的北冰洋海底已按现代标准进行了测绘,但这些图表许多已经过时,并且很少延伸到航道之外。北方社区因不了解水下发生了什么,使洪水预测变得困难,水上航行变得危险,科学探索极其缓慢。对此,另有观点认为原住民是受北极航线地缘安全影响最直接和最大的人群,如果发生战争,他们将无家可归。若因人类活动增多而导致生态环境发生巨大变化,将影响到北极地区生物的生存,导致原住民将因缺少食物而被迫离开家园。

其次,与环北极国家不同,目前中国作为北极理事会观察员国所能参与活动的范围和渠道相对有限,而且还时常会遭到美国等国的阻挠。故在尽力兼顾原住民各项权益的同时,应选择可更好发挥自身优势的领域切入,形成具有我国特色的北极战略。例如,英国在其2013年、2018年和2023年三版北极战略文件中,始终坚持通过强调其地理位置、探险历史及科研项目等,树立北极地区的贡献者及被需要者形象。再如,无论是法国2016年《北极大挑战———国家北极路线图》还是2022年《极端情况下的平衡:法国2030年极地战略》,实质内容均与名称不符,即并非典型的综合性文件,而是侧重于科研领域。对此,有观点提出,信息时代下,北极治理中大国竞争博弈的新特征应是围绕信息权力要素展开,作为掌控全球信息要素的节点国家,中国应充分发挥自身所具备的全球信息优势,加强信息投放。而针对北极原住民组织在该领域的独特优势,应向其跨国网络治理结构及节点组织投入更多关注。

2013年,中日韩同时成为北极理事会观察员国,三国不仅同为亚洲国家,而且在参与北极事务的战略目标与利益诉求方面存有高度相似之处,对此甚至有观点提出中国的北极战略本质上应是构建一套以韩日为对手的竞争战略。故我国在调整有关原住民的战略上,应对两国的动向及影响予以密切关注。特别是,韩国近年来在北极问题上的表现颇为活跃,有研究认为其正意图通过不断提升在北极事务中的话语权和影响力,以赶超中日两国,进而提升在东北亚地区的话语权和影响力。在关于原住民的问题方面,2013年,韩国出台了《北极政策基本计划》,其前言伊始便提出鉴于当前因自然、经济等情势变化已威胁到北极原住民的生计,“韩国获得北极理事会观察员身份,将会为加强与包括原住民在内的北极各利益相关者的双边或多边合作奠定基础”。2018年,韩国在釜山举行“北极伙伴关系周”期间又发表了“2050年极地愿景声明”,其目标是“为韩国在南北极地区的活动提供长期的政策方向”,而所提7大愿景中的第6项即为“扩大与北极当地社区(包括原住民)的互动范围并建立信任,以保护他们的社会和文化传统,将其作为人类的共同遗产”。

同时,与韩日两国在相关领域加强合作亦可能会对我国具有一定意义。比如,针对个别国家通过捏造“北极威胁论”以向我国发起责难的问题,有观点建议中国应选择在身份认定方面与韩日两国尽力寻求并确立共识,届时可予以共同化解。而关于提高三国加强北极合作的可能性,一方面,与德英法等国家间的关系不同,中日韩在合作参与北极事务方面本就有较强基础,如不仅均对北极航道有着相似的利益诉求,而且在航道事务上还存在较强的互补性。另一方面,韩日两国实际上亦正在积极寻找战略伙伴。韩国针对当前非北极国家能够发挥作用有限的状况,一直想要推动建立不受地理邻近限制的北极治理结构。日本的态度表面上未有韩国那般激进,在2015年《日本北极政策》中所使用的措辞均十分谨慎,应主要源于其作为二战战败国,政治行为敏感度较高,但从中不难发现其仍然希望发挥一定政治影响力,如日本在该文件中有意将自己树立成一个北极的服务者,不仅在“需要解决的北极问题”部分中所提出的第2个问题即为“北极原住民”问题,并且表示“日本将会研究如何才能为实现可持续发展作出贡献,以使原住民从中受益”。正如有观点认为,三国虽有竞争关系,但当前日本单凭自身实力难以迅速拓展北极权益,其应乐见与拥有技术、资金的中韩两国达成合作并从中获利,而这也可为其与两国改善关系提供契机。因此,我国在必要时亦可考虑选择具有较低政治敏感性的北极原住民维权议题作为契机,通过利用中日韩北极事务高级别对话等平台与两国协调立场,开展合作。