专家视点 | 欧盟海洋国际合作政策最新进展

欧盟在强化内部海洋政策体系的基础上，积极推动海洋经济贸易、海洋生态环境保护、应对气候变化及海洋安全防务等领域的国际合作。

大力发展海洋经济是欧盟海洋政策的主线。2012年，欧盟出台政策文件《蓝色增长：海洋和海事可持续增长的机会》，首次正式明确“蓝色经济”概念与促进“蓝色增长”战略目标。近年来，欧盟力图在全球层面继续深化蓝色经济发展战略，注重发展“可持续蓝色经济伙伴关系”，并加强与第三方国家的海洋资源开发合作。

1.深化蓝色经济发展战略

蓝色经济是欧盟经济的重要组成部分，在欧盟内部创造了约450万个就业岗位，年产值超过6500亿欧元。2016年以来，欧盟将蓝色经济发展融入“欧洲绿色新政”和“欧洲复兴计划”，通过《欧盟可持续蓝色经济新方法》，力图将蓝色经济发展战略拓展到全球层面。一是积极开展蓝色经济国际合作项目，特别是与地中海、黑海、波罗的海等邻近地区国家加强区域海洋经济合作。例如，欧盟与地中海联盟共同实施“蓝色地中海合作计划”，聚焦海洋研究、创新与可持续蓝色就业，以科技和政策驱动实现地区海洋经济协调发展。二是推动蓝色经济发展战略对接联合国2030可持续发展目标，在加强蓝色经济合作的同时助力实现“保护海洋生态与可持续利用海洋资源”目标（SDG 14）。欧盟在2024年希腊“我们的海洋大会”上宣布40项行动承诺，将投入35亿欧元用以支持发展可持续渔业等蓝色经济行动。

2.发展蓝色经济伙伴关系

欧盟联合14个成员国及多个国际组织建立“可持续蓝色经济伙伴关系”，聚焦可持续渔业、海洋能源、绿色航运和生态系统恢复等领域的合作与发展，通过加强欧盟与非洲、地中海、中东等区域国家的技术协作和能力建设、建立区域性蓝色经济平台、提供财政与政策支持，平衡兼顾蓝色经济发展与海洋治理能力提升。蓝色经济伙伴关系的合作模式强调政策与科研的双向互动，参与国共同制定研究议题并联合资助跨国项目。目前，已实施19个可持续蓝色经济伙伴关系项目，涵盖海洋生物多样性保护、海洋数据平台建设、绿色航运技术研发等领域。

3.推动海洋资源开发合作

欧盟通过完善共同渔业政策和双边多边渔业协定，推动海洋资源开发合作与公平贸易。欧盟的共同渔业政策确立了捕捞总量、渔业补贴、资源重建义务等制度，为实现可持续渔业提供法治保障。在共同渔业政策框架下，欧盟不断协调与第三方国家的渔业贸易关系。2021年，欧盟与英国签署《贸易与合作协定》，整合双方的渔业及各类贸易关系，以确保双方在捕捞共同鱼类种群方面开展有效合作。欧盟还于2024年联合英国、挪威共同确定了一项新的三边渔业框架协议，以制定针对北海渔业合作关系的具体管理措施，并承认各方的监管自主权。

欧盟积极推动与第三方达成《可持续渔业伙伴协定》，旨在获得进入第三方国家水域，并可持续地利用其渔业资源剩余份额的权利，支持欧盟远洋船队并保护其就业，监管其公民在第三方国家水域的捕捞行为，确保渔业收益的互惠共享。作为交换，欧盟为第三方国家提供财政补偿和技术援助，支持这些国家海洋资源保护和开发、建立可持续渔业部门。

欧盟注重提升科学技术以避免或减轻资源开发对生态环境的破坏，在确保资源开采的环境安全性方面秉持强硬立场。例如，在深海采矿方面，欧盟认为目前关于深海环境及采矿影响的知识尚不充分，不足以支持以安全方式推进资源开采的政策。因此，欧盟坚持在缺乏科学证据及有效保护海洋环境的国际法规的情况下，应严格禁止开展深海采矿活动。对此，欧盟积极参与并推进国际海底管理局关于深海矿产资源开采法规的谈判，建立健全海洋环境保护框架，设定明确的深海环境阈值和规范性标准。

欧盟重视加强海洋空间规划、海洋污染防治、保护海洋生物多样性等方面的国际合作。欧盟积极参与海洋生态环境治理议题，推动海洋生态环境保护国际合作，通过《海洋战略框架指令》和《欧盟国际海洋治理新议程》等政策文件明确提出加快应对气候变化、生物多样性丧失和污染等环境问题，为海洋生态环境保护建立了全面的政策框架。

1.落实海洋空间规划倡议

海洋空间规划旨在实现相关联的生态、经济和社会目标，推动实现联合国可持续发展目标及发展可持续的蓝色经济。欧盟与联合国教科文组织政府间海洋学委员会联合发布《加速全球海洋空间规划进程联合路线图》，提出全球海洋空间规划倡议。2022年更新版的路线图提出，要确保到2030年在全球至少三分之一的国家管辖海域实施有效的海洋空间规划，要求各方在知识支持、能力建设、跨境合作、气候智能型规划、海洋保护与恢复，以及可持续蓝色经济等六大领域加强合作。2024年，欧盟在第六届国际海洋空间规划论坛上联合印度尼西亚、联合国教科文组织政府间海洋学委员会承诺继续落实全球海洋空间规划倡议，实施全球海洋空间规划3.0项目。

2.推进海洋污染防治

欧盟在《欧盟行动计划：迈向空气、水和土壤零污染》政策文件中强调防治海洋污染的迫切性，制定了到2030年减少50%海洋塑料垃圾的目标。对此，欧盟制定旨在改变塑料产品的设计、生产、使用和循环的塑料战略，明确加强与东亚、东南亚及地中海地区国家合作，减少海洋塑料垃圾及一次性渔具使用。同时，欧盟将持续创建境内海岸排放控制区，致力于在水框架指令和海洋战略框架指令下实现所有水生生态系统的零污染。欧盟加强与国际海事组织和国际民航组织等国际组织的合作，在多边平台积极推动减少陆源污染议题，推动达成“全球塑料协定”。

3.保护海洋生物多样性

欧盟高度重视海洋生物多样性养护和可持续利用，采取一系列国际合作措施促进海洋生物多样性保护。欧盟通过《2030年欧盟生物多样性战略》扩大保护区网络，推动实现“昆明—蒙特利尔全球生物多样性框架”设定的到2030年使全球30%的海洋区域得到保护的目标；签署并推动《〈联合国海洋法公约〉下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性的养护和可持续利用协定》的生效；积极落实联合国关于保护和可持续利用海洋资源的目标（SDG 14)，包括支持伙伴国打击非法、未报告和无管制的渔业捕捞，参与世界贸易组织谈判禁止有害渔业补贴、规范破坏生物多样性的渔具的使用。欧盟还通过伙伴关系支持发展中国家保护生物多样性，例如通过西印度洋可持续发展计划投资支持肯尼亚、马达加斯加、毛里求斯、莫桑比克、塞舌尔、索马里、南非和坦桑尼亚等非洲国家保护海洋生态环境和海岸线。

1.促进海洋碳吸收和碳减排

欧盟通过实施《自然恢复法》和《2030年欧盟生物多样性战略》，确立恢复欧盟陆地和海洋受损生态系统的目标。欧盟积极保护红树林、盐沼、海草床等海洋碳汇生态系统，促进海洋碳吸收。在促进海洋碳减排方面，欧盟支持发展绿色航运技术，提高海洋交通工具能源使用效率，制定船舶碳排放强度标准，建立海上交通碳排放交易系统，并与国际海事组织合作制定全球海洋碳排放与定价标准。欧盟推动实现渔业的低碳转型，调查干扰海洋碳沉积物的捕鱼方式。

2.推动海上可再生能源合作

欧盟积极发展海上可再生能源，明确到2030年海上可再生能源装机达到111 GW。在区域层面，欧盟于2023年发布可再生能源战略文件，通过欧洲能源网络等区域论坛促进成员国推动海洋风能和海洋能技术的发展；加快建设跨欧洲能源网络，将海上电网建设作为11个优先地理走廊之一，扩大海上可再生能源利用范围；与其他伙伴国在北海、波罗的海、地中海及东南海域建立4个能源领域高级别小组，推动发展海上能源及相应基础设施。在全球层面，欧盟通过全球门户战略与能源领域的关键伙伴合作推进海上新能源开发。全球门户战略旨在融资3000亿欧元投资基础设施建设，其中非洲—欧洲投资计划已投入约1500亿欧元用于加强与非洲国家的合作。同时，欧盟也寻求将这一合作战略推广至亚太、拉美和加勒比地区。

3.共建海洋与气候科研平台

欧盟通过多层次、多领域的资金支持与合作机制，积极推动海洋与气候研究的技术进步与应用转化。例如，欧盟通过健康和富饶的海洋联合计划行动，推动海洋污染治理、海洋生物多样性保护等领域的国际科研合作，以扩大治理影响力。通过欧洲研究区域网络中的海洋技术研究项目资助海事、海洋技术以及蓝色增长领域的科学研究，推动关键技术的研发，助力实现海洋联合方案规划倡议。欧盟还通过“地平线2020”资助跨国海洋科研项目，重点探究海洋与气候变化的关系，目前已经投入约10亿欧元，资助350多个项目。

1.提升战略自主的防务能力

自2022年以来，随着地缘安全局势变化加剧，俄乌冲突爆发和延宕，欧盟的战略安全危机感日益强烈，实现战略自主的政策倾向愈发明显。战略自主是指欧盟在关键领域具备在不依赖其他国家的情况下采取独立行动的能力。海洋安全事关欧盟的国防、经济等诸多利益，欧盟强调必须在维护多边规则的基础上，增强自身在海洋领域的行动能力与战略自主性，以应对不断加剧的大国竞争、海上航道安全威胁、非法活动及气候变化等带来的海洋安全新挑战。

欧盟将海洋列为优先关注方向，强调增强对战略性海域的控制力，确保进入海洋战略领域的安全性。为此，欧盟提出一系列具体措施，强调在战略自主的目标下全面提升海洋安全防务能力。一是强化欧盟全球海洋安全防务存在，投资海上安全与全球部署，例如发展“协调海上存在”机制，开展非军事化、信息主导的海上存在行动，提升快速反应能力，扩大在战略地区和危机地区的防务影响力。二是提高海上情报能力，强化海洋观测和监控措施，例如通过民用与军用主体之间的信息共享，提升海上态势感知水平。三是推动技术与能力建设，例如借助“常设结构性合作”框架，发展海洋防务技术与联合能力，组织成员国海军与海岸警卫队开展常态化联合演习。四是通过港口访问、培训和能力建设项目等手段，深化与北约、美国等重要伙伴关系的合作，同时在确保“多样化防务供应来源”时兼顾“减少关键依赖”，以在应对外部冲突时具备独立应变能力。

2.加强海洋防务多边合作

2023年，欧盟在全面修订的《海洋安全战略》中，将“维护欧盟、成员国、公民和伙伴国安全”、“维护全球和平与稳定，保持海上航线的自由和开放”、“保护关键海上基础设施”等定位为根本性海洋安全利益，大大拓展了海洋安全利益的全球维度。为此，欧盟积极倡导海洋传统安全议题领域的“多边主义”，推动第三方国家的参与和协调，加强双边、多边安全防务合作。一是加强与联合国、北大西洋公约组织、欧洲安全与合作组织、非洲联盟、东南亚国家联盟等国际和区域组织的安全合作；二是与美国、加拿大、挪威、英国、日本等国家发展更具针对性的双边防务合作关系；三是与巴尔干半岛西部、东欧和南欧、非洲、亚洲和拉丁美洲等地区国家加强安全防务伙伴关系。

需要关注的是，欧盟将印太地区视为重要的海洋安全区域，认为印度洋地区是其“外延区域”，太平洋地区存在其“海外的国家和领土”。欧盟在《欧盟印太合作战略》中明确“安全与防务”是其在印度洋和太平洋地区的7个关键优先领域之一，计划在印太地区建立“海洋利益区”。同时，欧盟也将非洲东海岸纳入印太地理范围，将索马里等地的海盗武装问题纳入传统海洋安全事务。

此外，欧盟也强调在非传统安全领域加强与伙伴关系的海上安全活动，通过国际协作、建立领先的海洋领域意识、加强危机和风险管控、提升技能与教育培训，合作提高海洋安全防务能力。欧盟将“协调航运护航计划”的覆盖范围从西印度洋扩大到太平洋地区和拉丁美洲地区，帮助伙伴国家通过促进海洋安全领域的跨部门、跨机构和跨区域合作，解决非法捕捞等海洋治理问题，更好地管理其海洋空间。

欧盟大幅提高对海洋安全的重视程度，同时出现泛化海洋安全议题趋势，对中欧拓展海洋合作构成了挑战。一是引入战略竞争逻辑，将海洋合作议题高度政治化。当前，欧盟将中国定位为“系统性竞争对手”，客观上增加了中欧海洋合作交流的政治风险，压缩中欧在非传统领域的海洋合作空间。二是安全思维泛化，加剧中欧海洋安全竞争。欧盟在非洲西海岸、印度洋等地区推行其防务政策，与美国、日本、澳大利亚等国家加强海上联合演习，强化以安全竞争为导向的多边部署，倾向于边缘化中国在这些地区的合理利益诉求，将中国的政策行动误读为挑战现有安全秩序，不利于中欧在第三方海域的对话与协调。三是限制双边海洋治理合作，影响中欧蓝色伙伴关系落地。欧盟提出的一系列涉及海洋科学研究、海洋观测监测、海洋防务等领域的合作项目较少向中国倾斜，限制了中欧在海洋治理方面进行平等对话、互利合作的机会。

文章来源：节选自《欧盟海洋国际合作政策探析》，原刊于《自然资源情报》2025年第6期，转载请注明原出处、作者信息及由中国海洋发展研究中心编排