时政杂谈▏为应对海平面上升和地面沉降风险，印尼启动爪哇北岸海堤计划

目前，印尼政府正加快推进爪哇岛北部沿海大型海堤项目。该项目覆盖长达575至787公里的海岸线，横跨5个省份，总投资预计达800亿美元（约5800亿人民币），旨在应对地面沉降、海平面上升和沿海洪涝风险，保护爪哇北岸约5500万居民。

就在5月4日，印尼基础设施和区域发展统筹部长阿古斯·哈里穆尔蒂·尤多约诺表示，爪哇北岸海堤项目已经不能再拖延。该地区人口密集、产业集中，一旦沿海城市遭遇大范围淹水，不但居民生命财产安全面临威胁，也可能对印尼经济造成严重冲击。

事实上，爪哇岛北部沿海海堤项目早在1995年就已纳入印尼国家发展规划署。该项目最初构想为建设一条横跨爪哇岛北部海岸的防护体系，西起万丹省，东至锦石县，全长约500公里，总投资预计达800亿美元。

尽管早在1995年就已立项，但由于技术难度高、资金需求大以及政治与环境争议，项目长期处于搁置或规划协调阶段。直到2025年6月12日，印尼总统普拉博沃在雅加达宣布将正式启动该工程，并表示政府将设立专门机构统筹实施，标志着这一拖延近30年的“世纪工程”终于迈出实质性步伐。

“爪哇北部海岸巨型海堤”计划是一个横跨爪哇岛北部海岸、总长500公里，预算高达800亿美元的巨无霸工程。构想始于2011年，在2014年正式命名“国家首都沿海综合开发”（NCICD）项目。“爪哇北部海岸巨型海堤”（Giant Sea Wall, GSW）是普拉博沃总统今年提出的升级版。值得注意的是，该项目在设计上呈现印尼国徽神鹰（Garuda）的形状，因此也被称为“Great Garuda Sea Wall”（GGSW），不仅具有防洪功能，更被赋予国家象征意义和“世界城市”的发展野心。

印尼首都雅加达坐落在爪哇岛西北部沿海的冲积平原上，地势低洼，极易受到海水侵袭。作为印尼的政治、经济和文化中心，雅加达吸引了全国大量人口涌入，据联合国经济和社会事务部发布的《2025年世界城市化前景:成果摘要》，报告称印尼雅加达以近4200万人口成为全球人口最多城市，取代此前的日本东京。该统计资料把核心区外的茂物、德波、唐格朗等周边卫星城全部纳入，形成了当地人所说的“Jabodetabek”大雅加达都市圈，这才把人口数从行政区的1200万，一下子抬到了4200万。于是各种基础设施和公共服务跟不上，其中供水不足的问题尤为严重。为满足庞大人口和工业的需求，从企业再到千家万户，所有人都在疯狂地取用地下水，导致地面沉降严重。

与此同时，气候变化带来的海平面上升将导致爪哇海的水位每年上升约4厘米。叠加雅加达每年高达5-10厘米的下沉速度，使得海水倒灌和风暴潮的威胁日益加剧。专家预测，若不加干预，到2050年，雅加达三分之一的城区将永久没入海水之下，与洪水有关的潜在损失将超过每年5.21亿美元。

雪上加霜的是雅加达城市水污染严重，仅有4%的废水得到处理，13条流经市区的河流成了巨大的露天排污沟，加剧了周边海域和地下水污染，形成了恶性循环。过去40年，雅加达部分城区已经下沉达4米，近40%的城市面积已低于海平面。而印度尼西亚60%的全国工业产值和56%的国内生产总值集中在爪哇岛北岸，一旦海岸线失守，将有超过5000万人的生命安全受到威胁，并破坏数十万公顷高产稻田。这些都是印尼政府在2019年下定决心，决定迁都东加里曼丹省的努山塔拉（Nusantara）的原因。

 在雅加达，人们在旧海堤附近行走

据介绍，爪哇北岸地区覆盖20个县和5个城市，人口约5500万，其中约26%居住在沿海脆弱区域。该地区贡献了印尼国内生产总值约27.53%，相当于每年约3683.7亿美元，是印尼重要的经济走廊和产业集聚区。当地还分布着70个工业园区、5个主要工业增长中心和5个经济特区。

于是，在2011年，时任雅加达省长福齐·博沃首次提出了这个规划：在雅加达湾外侧，建造一道巨大的弧形海堤，并在海堤内侧通过填海造陆，形成17个人工岛屿，命名项目为“国家首都沿海综合开发”（NCICD）。第一阶段聚焦于“救急”，即在雅加达北部沿海修建总长约30公里的海岸防护墙，在2030年前遏制海水入侵的燃眉之急；第二阶段计划于2030年启动，核心是填海造陆，构建那17个人工岛，其形态被描述为一只展翅的“雄鹰”。

 NCICD/GGSW规划鸟瞰图

规划者为这个巨型海堤描绘了一幅充满希望的图景。首先，坚固的海堤理论上可以阻挡来自外海的风暴潮，为堤内的市区和工业区提供一个相对稳定的环境。其次，项目规划中包含在海堤内侧建设大型淡水水库，用于收集储存雨水和河水，有望部分缓解雅加达对地下水的过度依赖，从源头上减缓沉降速度，形成一个“防洪+供水”的综合解决方案。再者，庞大的工程建设本身将创造大量就业机会，刺激相关产业发展，并有望通过改善投资环境，吸引新的商业活动，尤其是在规划中的填海新城区。

去年6月，普拉博沃总统将NCICD项目升级为一个覆盖整个爪哇岛北部海岸的超级工程，并命名“爪哇北部海岸巨型海堤”（Giant Sea Wall, GSW）计划，总长度将达到惊人的500公里，预算也从400亿飙升至约800亿美元，工期预计15至20年。为了解决这一问题，印度尼西亚政府于2025年8月正式成立了直属总统的爪哇北岸管理局。

其中，2026年的动工方案体现了印度尼西亚在基建和生态环境保护中的新平衡。普拉莫诺提出了一个全新的混合式设计理念，虽然此项工程是建设巨型海堤，但是在施工过程中可以同时进行大规模的红树林恢复工程。

在2026年的具体计划中，红树林承担了天然缓冲器的作用。在普鲁特和穆阿拉昂克段，海堤外侧将预留生态空间，用以种植上万株红树林。在这种混凝土和红树林结合的方案中，红树林不仅能够吸收波浪能量，缓解波浪对混凝土墙的破坏，它还能够作为城市碳汇，帮助印度尼西亚实现零排放目标。

一名社区成员在红树林恢复现场工作

印度尼西亚目前正在引进荷兰在水管理方面的专业技术，特别是为河流留空间的治理模式，希望让雅加达湾变成一个自给自足的洁净水库，并最终为全市提供清洁的饮用水，从源头减少地下水开采，根治地面沉降。

该项目自提出以来经历了多次启动、暂停到重启的循环，与部分专家和民众的反对有关。IPCC（政府间气候变化专门委员会）在2022年的报告中甚至将雅加达海堤项目作为“适应不良”的典型案例，认为这类工程可能增加城市弱势群体的洪水风险。有报告指出，部分早期修建的海堤曾发生溃决，非但未能阻止洪水，反而在溃堤时加剧了社区的淹没。在2016年该，工程就因为沿海渔民的强烈抗议，认为填海造岛会破坏海洋生态、侵占传统渔场、导致渔获量锐减而一度被叫停。

首先，大规模的填海造陆和疏浚工程会直接干扰近海的栖息地。疏浚船搅动海底产生的巨量悬浮泥沙会像一层厚厚的“泥毯”覆盖在珊瑚礁、海草床等重要生态区域上。一旦珊瑚窒息死亡，整个食物链的基础就会崩塌。其次，人工岛和海堤的建设，物理上侵占和分割了传统的渔场和航道，让渔民们不得不航行更远的距离才能到达作业海域，不仅增加了燃油成本和时间，也增加了出海的风险。

渔民们担心自己世代赖以生存的海洋将变成富人的游乐场，自己将被彻底边缘化甚至驱逐。随着项目规模扩大到500公里，受影响的渔民群体将大幅增长，潜在的冲突和社会不稳定因素也急剧放大。海洋污染加重是另一个担忧。雅加达湾本就承受着城市和工业排放的巨量污水。海堤建成后可能将内湾变成一个相对封闭的“污水盆”，污染物会因更难扩散稀释而导致水质进一步恶化。

印尼机构DFWatch在2025年4月发布的一项雅加达公众认知调查显示，有56.2%的受访者不同意建造巨型海堤，主要担忧正是环境退化和生计丧失。

印尼雅加达的渔民

尽管阻力重重，印尼政府推进项目的决心似乎异常坚定。普拉博沃总统已将巨型海堤正式纳入2025-2029年国家中期发展计划（RPJMN），雅加达段被列为最高优先级，随后将扩展到三宝垄、北加浪岸和布雷伯斯等其他沉降严重的北爪哇城市。雅加达省政府也表示已准备好落实总统指示，正加紧研究方案、筹备资金并与周边省份协调。

从苏哈托时代到佐科时代，三任总统都曾提及这个项目，但始终停留在“研究”和“讨论”阶段。其核心障碍在于：

第一，800亿美元对印尼来说不是小数目。印尼2025年财政收入约1900亿美元，这个项目相当于把全年财政收入的四成以上砸进去。即便采用PPP模式撬动社会资本，政府仍需承担相当比例的兜底资金。第二，535公里的连续海堤，需要穿越不同地质条件的多个区段——雅加达湾是软泥基底、中爪哇是沙质海岸、东爪哇又涉及岩石层。没有哪个单一方案能通用，必须分段设计、分期施工，技术整合难度极高。第三，爪哇北岸跨越3个省、20个县市区，涉及渔业部、公共工程部、环境部、雅加达特区政府、东爪哇省政府等多个利益主体。不同层级、不同部门之间的诉求博弈，消耗了大量决策资源。

当然，面对如此庞大的投资需求，仅靠印尼政府的财政是很难负担的。印度尼西亚政府希望通过灵活的混合经济策略来吸引全球资本参与项目建设。他们提出将采用公私合营（PPP）模式，通过海堤建设带来的土地红利吸引私人投资者。通过填海造陆，人工岛可产生约4000公顷的可开发土地，将这里建设成高端住宅区、国际金融中心、新港口和低廉保障性住房，利用土地换基建降低公共财政支出，并带动周边地产、服务业发展。

2025年印度尼西亚总统普拉博沃访问北京期间，已向中方发出投资邀请。源于中方在超大型海港、长跨度堤坝和填海造陆方面具有领先技术，这与印度尼西亚的需求非常契合。中国在跨海工程、防洪堤坝、模块化施工等领域拥有成熟经验，如江苏盐城和浙江温州的海堤建设模式可复制到爪哇岛。中国企业有望承担设计、建造、运维全链条服务。中方可通过“红树林+海堤”生态防护、“复合式结构抗浪”等绿色工程技术，解决环保争议，推动中国标准在东南亚落地。另外，中国交建、中国电建等央企在海外水利工程领域已有大量交付案例。中国进出口银行、国家开发银行在印尼有成熟的融资渠道。

此外，印度尼西亚政府正与卡塔尔洽谈200亿美元的周边住房及配套设施投资，并深化与荷兰、日本、韩国等国开展水利技术上的合作。

为此，印尼基础设施与区域发展统筹部长AHY于2026年5月4日明确警告：“如果不采取行动，2050年前沿海淹没情况将持续恶化。”雅加达特区省长Pramono Anung也确认：雅加达湾段19公里海堤将于2026年9月正式启动，地面工程率先破土。

因此，对于有意参与的中国企业来说，现在正是建立本地关系、研究技术规范、对接金融资源的关键准备期。

■本文依据网络媒体相关素材综合编写，组稿/溪流