像保护大熊猫那样保护耕地 | 谈田说地看改革①

开栏的话

今年6月25日，是第36个全国土地日。40年前的这一天，《中华人民共和国土地管理法》正式颁布。四十载风雨兼程，这部法律塑造了中国特色土地管理制度的基本框架，也见证了我国从计划经济向社会主义市场经济转型的历史进程。特别是党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，土地管理改革实践和法治建设如鸟之两翼、车之两轮，共同推动经济社会高质量发展取得新成效。

纪念，不仅仅是对过往成就的总结，更是对未来改革的期待。特开设“谈田说地看改革”专栏，梳理土地管理法颁布40年来的改革历程，以期推动全社会一起“珍惜每一寸土地 促进高质量发展”。

耕地是我国最为宝贵的资源。耕地保护是关乎粮食安全的“国之大者”。

今年4月27日，十四届全国人大常委会第二十二次会议对耕地保护和质量提升法草案进行第二次审议。耕地保护立法取得标志性进展。

土地管理法颁布40年来，耕地保护始终是贯穿其中的核心主线。从最初“各级人民政府应当采取措施，保护耕地”的原则性宣示，到数量、质量、生态“三位一体”保护一步步落实落细的改革实践，映照着最严格的耕地保护制度落地生根、开花结果的清晰脉络。

耕地保护首要任务是保障粮食生产

今年3月，安徽下达耕地保护补偿激励资金1.3亿元，专项用于全省耕地保护与质量建设工作。自2021年该专项资金设立以来，省财政已累计下达6.69亿元。

2025年8月，湖南湘潭建立起一支由村民、党员和志愿者组成的174人巡田队伍，常态化开展耕地巡查与政策宣讲。

依托“一张图”系统平台，山西构建“卫星发现—网格核验—执法闭环”全链条监管机制，为耕地筑牢数字防线。

近年来，各地采取一系列“长牙齿”的改革举措，将最严格的耕地保护制度落到实处，共同推动我国粮食产量连续11年稳定在1.3万亿斤以上。

切实保护耕地，从一开始就与土地管理改革紧密相连。1985年，我国出现了家庭联产承包责任制改革后的首次粮食大减产，城乡建设规模扩张和耕地面积大幅减少是重要原因，改革分散、多头的土地管理体制迫在眉睫。1986年，《中华人民共和国土地管理法》颁布，规定“国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作”。我国土地管理正式迈入法治化轨道。

国家土地管理局从成立之初，就将耕地保护作为第一要务。

1988年3月，湖北荆州地区行署和监利县政府在周老嘴镇试点，划定我国第一块基本农田保护区，涉及17个村共37792亩高产农田，实行“六不准”政策：不准建房、不准葬坟、不准挖沙取土、不准扳砖烧窑、不准毁田造林、不准乱挖鱼池。

国家土地管理局迅即在全国推广“监利经验”，直至1992年国务院部署基本农田划定工作。1994年8月，国务院出台基本农田保护条例。

20世纪90年代，随着我国工业化和城镇化进程加速，“开发区热”“房地产热”导致大量耕地被圈占。1997年，中共中央、国务院下发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，冻结非农业建设项目占用耕地一年。土地管理法迎来全面修订。

1998年8月29日，九届全国人大常委会第四次会议对土地管理法作出修订，明确“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”；开设“耕地保护”专章，确立了耕地总量动态平衡、耕地占补平衡、基本农田保护、土地用途管制等一系列影响深远的法律制度，为最严格的耕地保护制度奠定了法治基础。

切实保护耕地，到底该保护多少耕地？结合人口、用地、科技、粮食产量、生活水平改善等因素反复测算，至少要保持18亿亩耕地，才能保证解决中国人口的吃饭问题。2006年国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要首次将“耕地保有量保持1.2亿公顷（18亿亩）”列为约束性指标。2007年政府工作报告提出“一定要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线”。由此，18亿亩耕地红线上升为国家战略目标。

“要像保护大熊猫那样保护耕地，严防死守18亿亩耕地红线。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央准确把握耕地保护变化的新形势，谋划推动了一系列严格耕地保护的开创性工作。2021年至2024年耕地总量连续4年净增加，累计新增2800万亩，有效遏制了耕地减少势头。

2019年土地管理法修正，将基本农田提升为永久基本农田，为“多规合一”改革预留法律空间，土地督察制度正式入法等，使最严格的耕地保护制度具备更严密的法治保障。

2021年修订的土地管理法实施条例，首次对耕地保护补偿制度作出明确规定，为建立与耕地保护任务考核直接挂钩的经济奖惩机制提供了法律依据。

2022年，我国首部“多规合一”的全国国土空间规划纲要统筹划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线，明确耕地保护的优先序，将18.65亿亩耕地保有量带位置分解下达至各地。

2024年耕地保护党政同责“首考”全面落地，对党委和政府“一把手”同步考核问责。

“十五五”期间，伴随耕地保护和质量提升法出台，耕地数量、质量、生态“三位一体”保护将在更有力的法治保障下，托举起14亿人民对美好生活的更高期待。

量质并重守牢耕地保护红线

耕地—永久基本农田—高标准农田—粮食生产功能区，广东等地探索系统推进空间布局“多田套合”，提高耕地质量建设和管护的效率。

“梨树模式”迭代升级、盐碱地综合利用、高标准农田建设，吉林今年启动“黑土粮仓”科技会战二期工程，持续提升黑土耕地质量等级。

“做大田、做水田、做平田、做好田”，浙江杭州今年计划补充耕地2万亩，依托“天巡地查”平台并运用低空智巡、无人机航拍等动态监管。

“量质并重，就是耕地保护既要保数量，也要提质量。”习近平总书记指出，永久基本农田必须实至名归，必须是稳产高产良田。

2008年10月，党的十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，首次提出“永久基本农田”，强调其不可逾越的“永久”属性。2017年，全国完成15.5亿亩永久基本农田上图入库，实现精准管控。

2022年，党的二十大作出逐步把永久基本农田全部建成高标准农田的重大部署。2025年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发实施方案明确，到2035年力争将具备条件的永久基本农田全部建成高标准农田。

2025年10月1日起施行的《永久基本农田保护红线管理办法》，以建立“优进劣出”管理机制为重点，在“红线整体稳定、底线不突破”的前提下，明确了永久基本农田允许优化调整的情形、程序和规则，确保永久基本农田实至名归。

占一补一，占优补优，占水田补水田。耕地占补平衡制度实施20多年来，不仅有效弥补了占用耕地造成的损失，还倒逼各类建设尽量不占或少占耕地，对守牢耕地保护红线功不可没。

2006年6月《耕地占补平衡考核办法》出台，按照农用地等级折算系数来衡量耕地占补平衡，把质量因素纳入耕地占补平衡考核指标。

“要将非农建设、农业结构调整、造林种树等各类对耕地的占用，统一纳入占补平衡管理。”2023年7月，习近平总书记强调，坚持“以补定占”，把上年净增加的耕地数量作为下年度批准占用耕地的前提。

这是“大占补”改革的思想源头。据此，2024年9月自然资源部、农业农村部印发通知改革完善耕地占补平衡管理，在扩大占补平衡范围的基础上，强化补充耕地质量刚性约束。

“要采取有效措施切实把黑土地这个‘耕地中的大熊猫’保护好、利用好，使之永远造福人民。”习近平总书记高度重视黑土地保护。

2021年新版土地管理法实施条例规定：“保护黑土地等优质耕地”。2022年6月24日，十三届全国人大常委会第三十五次会议通过《中华人民共和国黑土地保护法》，推动我国黑土地保护从行政推动迈向法治护航新阶段。

从耕地数量总体稳定，到永久基本农田和黑土地等优质耕地特殊保护，再到补充耕地“大占补”“做好田”，正是对耕地保护数量质量并重的最佳诠释。

耕地保护进入“三位一体”新时代

重庆江津区，是全国首批酸化耕地治理重点县之一，2023年以来治理酸化耕地8.03万亩，辐射带动农户自主治理2.17万亩，耕地质量稳步提升，粮食亩产增幅达12.5%。

福建晋江，以耕地保护和国土绿化空间专项规划编制为抓手，按照“宜耕则耕、宜林则林”的原则，划定耕地补充空间2.5万亩、林地补充空间1.8万亩，基本化解了耕林空间矛盾和功能冲突。

湖北咸宁咸安区，累计实施5个全域土地综合整治项目，新增耕地2万亩，整合2.2万亩连片优质水田，探索“林耕置换、一张图赋能、微整治大效果”全域全要素空间重构。

从对耕地污染、酸化、盐渍化等治理，到从区域生态稳定层面优化耕地空间布局，再到山水林田湖草沙一体化保护和修复，党的十八大以来，各地耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的生动实践，成为生态文明建设的重要组成。

2017年1月，《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》首次提出，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。

“要把耕地保护放到建设人与自然和谐共生的中国式现代化中来考量。”习近平总书记强调，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理。

2024年2月，《中共中央办公厅国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》明确，自然保护地、生态保护红线内禁止新开垦耕地，严重沙化土地、严重石漠化土地、重点沙源区、沙尘传输通道、25度以上陡坡、河湖管理范围及重点林区、国有林场等区域原则上不作为补充耕地来源。

针对耕地布局“南减北增”之势，习近平总书记明确要求，南方自己的责任田，自己还是要保。对此，自然资源部门统筹谋划改革之策，建立耕地保护责任目标考核奖惩机制，促使南方部分省份有序恢复一部分流失的优质耕地。2023年，南方16省份耕地总量净增加738.89万亩，耕地“南减北增”开始转为“南北双增”，我国耕地空间布局持续优化。

近年来，按照习近平总书记“果树苗木尽量上山上坡”的重要指示，自然资源部门根据国土空间规划，稳妥推进“山上”换“山下”，逐步优化耕地、园地、林地、草地布局。一方面，对巩固拓展脱贫攻坚成果和历史占用耕地种树种果种茶等造成的耕地流出问题，设置过渡期，采取实事求是认定一批、循序渐进恢复一批、尊重客观规律置换一批的“三个一批”分类处置措施，保障了耕地数量充足、质量不降、布局合理。另一方面，各省加快推进耕地保护和国土绿化空间专项规划编制，统筹划定耕地空间、耕地补充空间、林草空间和林草补充空间，有效化解耕林草空间矛盾，进一步优化农用地空间布局。

当前，自然资源管理和国土空间规划“一张图”建设有序推进，其中的耕保应用场景聚焦规划、调查、管理、管制、利用、执法、督察、考核等重点环节，推动耕地保护全周期智慧监管。

一代接着一代干。土地管理法走过40年，不仅见证了耕地保护法治理念深化和耕地治理能力现代化，更折射出粮食安全战略与生态文明建设在国土空间上的深度融合。最严格的耕地保护制度，也将在改革深化与法治保障中持续完善，为中华民族永续发展筑牢根基。