【杂志微阅读】吴弘：制定一部现代化市场化国际化的金融法

党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出了“制定金融法”的重要任务。这对于健全金融法律法规体系、增强金融监管效能、防范金融风险、促进金融市场发展以及推进金融强国建设，均具有重大意义。目前，全国人大已将金融法的制定纳入立法规划。2026年3月20日，司法部、中国人民银行、金融监管总局、中国证监会、国家外汇局公布了《中华人民共和国金融法（草案）》，向社会公开征求意见，引发了国内金融界与法学界的高度关注和热烈讨论。从制定一部现代化、市场化、国际化的金融法的要求出发，还需要进一步梳理立法中存在的一些认识问题。

对于金融法，中央金融委员会办公室分管日常工作的副主任、中央金融工作委员会分管日常工作的副书记王江在党的二十届三中全会精神学习辅导文章中作出了权威阐释：“制定金融法，作为金融领域的基本法，与其他金融法律法规共同构成比较完备的金融法律体系”，指明了制定金融法就是制定金融基本法。

基本法原指由最高立法机关制定的调整国家和社会生活中带有普遍性社会关系的法律文件。特殊情况下，基本法是指宪法性法律文件，如《中华人民共和国香港特别行政区基本法》；通常基本法是涉及国家的基本制度、公民的基本权利义务等重大问题的基础性制度，包括刑法典、民法典等；而作为部门法的基本法则是指在该部门法领域具有普遍适用性和统领性的法律，是对一定范围社会关系进行调整的基础性法律规范，如商法中的《公司法》，具有一般法或普遍法的特点。金融法的基本法，就是为金融市场活动提供原则和基本规则，广泛适用于金融领域、相对抽象的法律规范。金融基本法，旨在以全局性和系统性的站位统领金融法律体系，以统一的指导思想和治理标准来整合和协调不同业别的金融单行法，从而弥合制度真空或漏洞，更有效地保障金融体系运行。

制定金融基本法能完整地体现新时代金融法的宗旨目标。这个宗旨就是护航中国特色金融发展之路，保障金融高质量发展，推动全面深化改革和高水平开放，加快建设金融强国。目标就是要形成与社会主义市场经济体制与现代金融体系相适应的金融法律体系，服务于中国式现代化的实现。如此宏大的宗旨、重要的目标，显然是指向特定领域、特定关系的单行法所难以承受之重，需要具有统领性的基本法才能承载。

制定金融基本法能覆盖金融法面临的挑战和肩负的任务。金融法责无旁贷地应对国内外各种风险的挑战，填补金融监管空白，守住不发生系统性金融风险的底线，维护国家金融稳定与安全。金融法的任务不仅要改革金融监管体制、完善监管理念，还要适应金融发展创新的形势，回应新兴金融行为的需求，维护金融市场有序运行和金融消费者合法权益，化解金融发展中的矛盾和各类纠纷。如此众多的重任，并非仅靠金融单行法所能承载的，而需内容丰富的综合性金融基本法才能胜任。

制定金融基本法能及时满足市场对法制的现实需求。金融业态和金融细分市场众多，金融工具结构和金融交易模式复杂，带来了金融市场主体类别与利益群体众多，金融法律关系与诉求复杂，所提出的金融法需求也是多种多样，因此金融法的体系必然是庞大的。制定一部包罗万象的金融法典目前尚不现实，因为涉及金融法基础理论尚显薄弱，改革中的深层次利益关系尚待梳理，对许多基础性问题的认识尚需深化，暂时搁置法典、制定基本法才是可行的。

制定金融基本法能够与现有金融法律制度相协调，从而形成系统性。我国在金融立法长期实践中，已积累了一批行之有效且正发挥重要作用的金融法律，如《中国人民银行法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《证券法》《证券投资基金法》《期货与衍生品法》《保险法》《信托法》《反洗钱法》等，但彼此之间的有机整合与协调性有所不足，亟须通过基本法加以统筹，并将分散的价值目标加以系统化。另外，我国金融法律体系中还存在数量占比较大、法律位阶较低的部门规章，也需要有基本法为其提供有效的上位法依据。

金融基本法不是金融法典，因此不需要把已有的金融单行法编入其中，也不宜与现有的单行法有过多的重复。制定金融基本法需要提炼、抽象出金融领域普遍适用的基本概念、基本原则、基本制度，对金融领域基本问题在整体上做出规范要求，具有总领性、统摄性和共同性特征，跨金融行业、跨细分市场普遍适用。近年来，国家对金融发展与金融法治的重大理论和实践问题作出了一系列顶层设计，应该转化为金融法的基本原则与基本制度。随着市场与环境的发展变化，单行法的有些内容已经不再适应，可以通过修订单行法予以解决，不必在基本法中另行规定，以免造成重复甚至矛盾。

金融基本法不是总则而是通则，不仅包含原则或基本准则，还应包括基本和重要的制度。“总则”形式不能满足发展中的金融市场实践的法治需求，目前最适合基本法的体例非“通则”莫属。通则是共同的法则，即适用于一般情况的规章或法则，是一种具有普遍适用性的规则或标准。其不同于特定领域或情境中的特殊规定，而是具有广泛适用性的普遍准则。通则是人们行为的参照，帮助人们明确哪些行为是被允许的，哪些行为是不被允许的。金融基本法中的基本制度是现有制度的上位依据、框架性规范，也可以是现有制度的拾遗补缺或过渡衔接。比如，统一不同市场中金融消费者与投资者的分级分类、精准保护制度，实践金融为人民理念。

金融法制定是在“强监管、全覆盖”的大背景下进行的，需要联系实际强化金融监管，有针对性地解决金融领域各种矛盾相互交织影响、金融风险隐患较多、金融不规范现象屡禁不止等问题。同时，应对现有监管体制、理念和制度进行改革创新，以适应金融业融合经营、金融科技与数字金融、跨境资金流动，以及跨行业、跨市场、跨地域金融行为不断增加所引发的新型风险。另外，还需要确认金融监管改革成果，推动形成金融监管新框架，促进不同监管部门之间的协同合作，实现监管效力提升，并为未来的金融监管改革预留空间。

金融法需要统筹立法，按照中央关于“机构监管、行为监管、功能监管、穿透式监管、持续监管并重”的要求，规范监管目标、监管体制、监管权责、监管对象、监管方式，以协调监管、协同治理解决监管冲突、监管重复、监管空白问题，明确更权威的协同机制，形成更有效的监管合力。既要管合法也要管非法，真正做到依法将所有金融活动全部纳入监管；有效防范、化解、处置金融风险，守住不发生系统性金融风险。因此，制定金融法可以加重金融监管的内容比重，但金融法不宜成为单纯的“金融管理法”。

金融法也应是“金融发展法”。发展是硬道理。党的十八大以来，我国深入探索新时代金融发展规律，不断加深对中国特色社会主义金融本质的认识，推进金融实践创新、理论创新、制度创新，积累了宝贵经验，逐步走出一条中国特色金融发展之路。中国特色金融发展之路是法治化之路，法治保驾护航也成为中国特色金融发展之路的组成部分。中国特色金融发展之路的基本要义是体现中国特色金融发展之路基本立场、观点、方法的有机整体，应贯穿于制定金融法的始终。

中国特色金融发展之路，是遵循现代金融发展的客观规律、具有适合中国国情的鲜明特色、与西方金融模式有本质区别的金融发展路径。它是在同当代中国具体实际相结合、同中华优秀传统文化相结合的过程中，从借鉴、实践、创新、开拓中而来。围绕中国特色金融发展之路，坚持党管金融的政治性、以人民为中心的人民性、服务实体经济的功能性、工作稳中求进的有序性等内容，都应成为金融法的基本原则，而防范风险、深化改革、扩大开放、规范创新等内容则应成为金融法的基本制度。

中央提出了建设金融强国的战略发展目标。建设中国式现代化强国、实现民族复兴伟业，是新时代全国人民的使命担当。金融强国建设与社会主义现代化强国建设密不可分，一个现代化强国必然是金融强国，全面建成社会主义现代化强国也离不开强大金融体系的关键支撑。中央指出，建设金融强国是一项复杂的系统工程，需要长期努力，必须保持战略定力和历史耐心，按照分阶段目标持续推进，稳扎稳打，久久为功。建设金融强国需要以严格公正法治维护金融市场秩序，防范市场风险，保障金融安全稳定；也需要发挥金融法作用，促进金融创新发展、推动金融改革开放、优化信用环境；还需要加大金融执法力度，及时化解金融纠纷，及时打击各类违法违规行为。金融强国应当基于强大的经济基础，具有领先世界的经济实力、科技实力和综合国力，同时具备一系列关键核心金融要素。金融法作为推动金融发展和金融强国建设的基本法，金融强国的六大核心要素也应成为制定金融法的基本内容。

强大的货币、强大的中央银行、强大的金融监管属于金融管理法的内容。强大的货币是建设金融强国的基石，制定金融法不仅要完善货币政策工具的法律保障，确保人民币体系稳健运行，还要进一步推动人民币国际化，使人民币“在国际贸易投资和外汇市场广泛使用，具有全球储备货币地位”。强大的中央银行需要以现代中央银行制度作为重要支撑，使中央银行在履行相应职责时具备涵盖金融全局的视野，“有能力做好货币政策调控和宏观审慎管理、及时有效防范化解系统性风险”。强大的金融监管是金融安全网的第一道防线，是金融体系稳健运行的重要保障，需要不断完善金融监管体制，提高金融监管能力，优化金融监管协同体系，健全金融监管法治，实现监管全覆盖。

强大的金融机构、强大的国际金融中心、强大的金融人才队伍属于金融发展法的内容。强大的金融机构是服务实体经济和发展金融市场的基础，是满足人民群众多层次多样化金融需求的主体，制定金融法要推动金融机构做大做强，真正成为“运营效率高，抗风险能力强，门类齐全，具有全球布局能力和国际竞争力”的担当者。强大的国际金融中心是我国高水平对外开放的窗口，是参与国际竞争、吸引全球投资者、影响国际定价体系、配置全球资源的前沿。要加快建设上海国际金融中心、增强其全球竞争力和影响力，同时要巩固提升香港国际金融中心地位。强大的金融人才队伍是金融强国的人力资源保障，要以制度促进培养与引进金融人才，用中国特色金融文化引领金融人才，努力建设一支宏大的德才兼备的高素质金融人才队伍。

面对百年未有之大变局和数字时代金融发展格局，金融法不能满足于仅治理国内法人、个人之间的金融关系，还应成为涉外法治的重要组成部分。

首先，金融法是国内法。制定金融法要根据经济金融发展的新形势和监管全覆盖的要求，满足国内金融法治的新需求。

一是促进区域性金融协同发展。比如，对京津冀、长三角、粤港澳大湾区的跨域金融事项，在地方立法、执法、司法管辖上适当赋权，发挥龙头城市作用，制定覆盖区内的金融数据共享、征信互认等专项规范，实现金融基础设施互联互通，建立监管协调法定机制，对区内跨域金融纠纷实行集中管辖。

二是以监管沙盒制度推动金融创新。金融创新需要相对宽松的环境，要以监管沙盒的方式平衡好金融创新与风险防控的关系。可以建立白名单制，旨在通过正向激励和动态管理，推动金融机构提升合规水平和风险管理能力。白名单资格与监管便利直接挂钩，可对连续三年保持白名单资格的机构开放“监管自主申报”权限，允许其自行审计后报备，从而适度放松监管。探索创新容错机制，可借鉴英国监管沙盒模式，设定试错边界和退出机制，确保创新风险可控。建立创新评估委员会，动态调整容错标准。沙盒测试应从传统金融逐步扩展至新兴金融、跨境金融等领域，形成全面的改革示范效应。

三是建设科技金融改革试验区。推动股权投资发展，为科技成果转化和产业升级提供有力支撑，对早期科创投资实施所得税减免，提高社会资本参与积极性。设立科技金融专营机构，建立风险共担机制。支持科技型企业融资，推动科创板制度创新，优化上市标准。推动知识产权质押融资，建立风险补偿机制。

四是促进数据资产金融化。数据已成为新的生产要素，数据资源是一种基础性和战略性资源，数据资产是企业的一类新资产。数据资产通过证券化转化为可交易的金融产品，这是释放数据价值、拓宽融资渠道的重要路径。建议在金融法中确立数据资产金融化基础规则，明确数据资产的金融属性，授权金融管理部门制定具体规则。构建产权登记制度，建立全国统一的数据产权登记规范，设计多层次交易监管框架，同时完善风险联防联控体系。

五是健全金融纠纷调解机制。随着对多元解纷机制认识的提高，金融调解得到推广，但商事调解机构数量发展过快，调解机构地位和调解效力不够明确，存在调解机构无序竞争、生存发展困难。制定金融法要推动金融调解规范化，优化机构准入和程序机制，以科技赋能，完善调解保障体系。

其次，金融法也是涉外法。制定金融法要顺应全球化大背景，立足国际化，加强涉外金融治理，不仅要规定域外适用效力和反单方金融制裁，还要服务高水平对外开放的实践。

一是服务“走出去”。以共建“一带一路”高质量发展为契机，推动金融机构在“一带一路”地区设立分支机构，鼓励金融机构进行全球布局，为国内企业出海提供贴身金融服务。

二是深入推进制度型开放。在信贷规则、贷款转让、债券公开发行、外汇和衍生品交易、证券登记托管等方面对标国际准则，在金融中心、自贸港、自贸区、金融改革开放试验区先行先试，推进金融规则与国际接轨。大力提升上海国际金融中心的金融基础设施能级，实现跨境互联互通。推动金融市场统一对外开放，为全球金融市场提供更多人民币金融产品，向境外投资者开放更多金融交易平台。

三是发展离岸金融市场。支持在上海临港新片区和海南自贸港建立离岸金融市场，探索建立独立于境内账户体系的、规则清晰、本外币合一、账户内可自由兑换的本外币一体化账户，以实现记录非居民交易，与境内业务隔离的作用。支持在特定地区探索实施与实体经济部门跨境交易相关的资本项目可兑换，支持银行在风险可控的前提下为区域内非金融企业提供本外币自由兑换服务。建立完善离岸业务划分标准、金融统计体系和离岸金融市场行为监管和审慎监管规则。借鉴国际离岸市场经验，选择符合我国国情、具有适度渗透性的离岸市场发展之路。

四是推进人民币国际化。人民币国际化已在路上，但步伐还需加大。要深化汇率与资本项目改革，使上海成为全球人民币金融资产配置中心和风险管理中心，加快人民币外汇期货交易先行先试。提升人民币金融产品的信用评级，推进区域货币合作。

五是促进金融数据规范跨境流动。在全球化和数字化加速的背景下，金融数据跨境流动日益频繁，成为推动金融创新和国际合作的重要力量。然而，数据跨境流动带来的数据安全和隐私保护问题，也对监管提出了更高要求。需要健全数据跨境流动监管规范框架和技术保障强制标准，建立跨境监管协作机制。（编辑：安嘉理）