当土地叠加市场之力 | 谈田说地看改革④
发布时间：2026-06-30来源：自然资源部
今年6月25日，是第36个全国土地日。40年前的这一天，《中华人民共和国土地管理法》正式颁布。四十载风雨兼程，这部法律塑造了中国特色土地管理制度的基本框架，也见证了我国从计划经济向社会主义市场经济转型的历史进程。特别是党的十八大以来，在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，土地管理改革实践和法治建设如鸟之两翼、车之两轮，共同推动经济社会高质量发展取得新成效。
纪念，不仅仅是对过往成就的总结，更是对未来改革的期待。特开设“谈田说地看改革”专栏，梳理土地管理法颁布40年来的改革历程，以期推动全社会一起“珍惜每一寸土地 促进高质量发展”。
当市场的大门被叩开，一场始于土地的觉醒深刻改变了中国，为日后几十年的发展插上了腾飞的翅膀。当法治的力量在生长，这场披荆斩棘的改革便有了压舱石，让土地市场在灿烂的阳光下健康成长。从无法可依到依法善治，站在土地管理法颁布40周年的新起点，回望这段改革历程，市场与法治同向而行，画出了一条昂扬向上的曲线。“525万元第一次、525万元第二次、525万元第三次！成交！”1987年12月1日下午4时，深圳会堂里座无虚席、人声鼎沸，新中国成立以来首次国有土地使用权公开拍卖在这里举行。经过20多轮竞价，深圳特区房地产公司以525万元拿到了罗湖区东晓花园8588平方米住宅土地50年的使用权。一槌落定，石破天惊，此举开创了我国城镇土地有偿使用的先河。20世纪80年代前期，我国国有土地按计划配置，采取的是无偿、无限期、无流动的行政划拨模式。1986年颁布的土地管理法明确规定，任何单位和个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。但没有竞争的体制，不仅导致了“宽地窄用、好地劣用”，还让一些地方陷入了“经济发展越快、城市建设欠账越多”的困局。当时，深圳经济特区城市建设大规模铺开，财政压力陡增。土地拍卖“第一槌”，不仅解决了资金缺口问题，也让全国上下感受到了市场的魅力。同年11月，国务院确定在深圳、上海、天津、广州、厦门、福州等城市开展土地使用制度改革试点。不到一年，福州敲响土地出让“第二槌”；上海推出第一幅国际招标出让土地，拍出了当时的“意外天价”……试点城市槌声渐次落地，市场的魅力不断显现，也直接促成了1988年宪法相关条款修正，从根本大法上明确了“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。同年，土地管理法首次修正，依据宪法修正案删除了“禁止出租土地”的内容，增加了“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度”等内容，为土地作为生产要素进入市场扫清了法律障碍。进入20世纪90年代后，以市场为取向的土地使用制度改革又迎来了一个全面拓展的关键时期。党的十四届三中全会决定把土地使用制度改革作为整个经济体制改革的重要组成部分，而国务院也加大了改革推进的力度与深度，推出了2个重要文件——《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（以下简称55号令）、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，有力推动了土地使用制度改革的规范化和法治化。特别是55号令，对城镇国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止及划拨土地使用权等问题作出了明确规定，为城镇国有土地有偿使用与市场化运行奠定了法治基础。市场，这只无形之手，开始在法治轨道上转动土地这块魔方。从无到有、从小到大、从一级到二级、从城乡分立到城乡统一……伴随着土地有偿使用制度改革的推进，土地市场不断发展壮大。但改革初期，由于市场发育不完善、专业人才缺乏、旧的管理观念影响等原因，土地出让多以协议方式进行，造成了交易不透明、竞争不充分、监管无依据等诸多问题。2001年，国土资源部发布《关于整顿和规范土地市场秩序的通知》，提出建立健全土地市场规范运行的基本制度。2002年，一道部令叫停协议出让。国土资源部发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地必须“招拍挂”，并首次对“招拍挂”出让进行了系统规定，将市场配置土地上升到制度层面。2007年，一部大法认证“招拍挂”。为维护社会主义市场经济秩序而生的物权法，全面肯定了经营性土地使用权的招标拍卖挂牌出让制度，并将范围扩大到工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地。从此，经营性用地全面进入“招拍挂”时代，以政府供应为主的土地一级市场逐步走向成熟，市场在土地资源配置中的基础性作用也得到了有效发挥。但随着经济发展方式的转变和产业结构的调整升级，建设土地二级市场和城乡统一的建设用地市场的呼声日益强烈。2013年，继党的十七届三中全会提出“逐步建立城乡统一的建设用地市场”后，党的十八届三中全会作出了“让市场在资源配置中起决定性作用”的重要论断，要求“完善土地租赁、转让、抵押二级市场”，加快建立城乡统一的建设用地市场和完善的现代市场体系。城乡建设用地“同地、同权、同价”先一步照进现实。2015年8月，在浙江省德清县莫干山镇，村民赵建龙以协议方式买下南路村一处闲置镇办企业旧厂房，成为全国农村集体经营性建设用地入市的“第一个吃螃蟹者”。2017年2月，国土资源部在34个市县（区）全面启动土地二级市场试点工作，从一二级市场联动、国有和集体联动的角度，推动土地市场化配置扩面提效。改革探路，为修法筑基。在充分总结33个农村土地制度改革试点成功经验的基础上，土地管理法2019年修正，明确符合规划并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。法治引领，为改革护航。2022年3月中共中央、国务院印发《关于加快建设全国统一大市场的意见》，从构建新发展格局的战略层面再次提出，健全城乡统一的土地市场，完善全国统一的建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场。2023年3月，深化农村集体经营性建设用地入市试点工作将试点地区拓展至全国范围。仅一年时间，各试点地区集体经营性建设用地入市共719宗、13138.76亩。同年10月，自然资源部在全国范围内正式开通土地二级市场交易服务平台，提供“供需信息、交易撮合、公开竞价交易、合同赋码、统计监测”5方面功能，促进市场信息公开透明，从而实现更大范围资源配置、更高效率要素保障、更高水平供需匹配。打通城与乡，连起京津冀、长三角、粤港澳……土地要素的流动范围越来越大，土地市场化改革之路也越走越宽，推动着城乡融合发展、区域走向协调。作为全国唯一节约集约用地改革示范省，安徽用3年试点给出了有力证明：看市场建设——全省土地一级市场多元化供地494宗、2.59万亩，二级市场转让供应2949宗、11.66万亩，农村集体经营性建设用地入市143宗、0.18万亩，入股联营365宗、8.16万亩。看节约集约——全省单位GDP建设用地使用面积从713.27亩/亿元降到600.66亩/亿元，省级以上开发区实际建成率、工业固投强度、工业亩均税收较2022年预计分别提升7.84%、13.89%、15.61%。发展是硬道理，节约是大战略。事实上，土地管理法颁布之初就明确“国家建设和乡（镇）村建设必须节约使用土地”。后续几次修改，也一直坚守这一原则，并鼓励以市场化方式推动节约集约用地。从土地有偿使用到引入竞争机制再到优化市场配置，土地市场化改革不断向纵深推进，而节约集约用地制度也在市场作用下逐步健全完善。2014年9月，国土资源部印发《关于推进土地节约集约利用的指导意见》，以部门规范性文件的形式明确实施建设用地总量控制和减量化战略。新一轮机构改革以来，自然资源部又持续创新，充分发挥市场机制作用，推动土地混合开发利用、用途合理转换，以调动各方盘活存量土地、推进低效用地再开发的积极性。2024年6月，自然资源部会同国家发展改革委等部门研究出台妥善处置闲置存量土地18条政策措施，支持各地对存量房地产用地采取适度“松绑、放活、让利、简化”等政策加快盘活利用。2024年11月，自然资源部发文鼓励运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地，优先支持收回收购企业无力或无意愿继续开发的住宅用地和商服用地。土地政策的松绑激励、土地二级市场的激活，为“以减量换增量”创造了更为广阔的平台。上海、北京率先步入“减量化”用地时代，用地效益节节攀升；广州变“建新城”为“改旧城”，全面提升城市建设水平；深圳从经济、文化、环境等方面全方位推进城市更新，为改革开放下一程蓄力……示范引领、试点先行、规划统筹、技术支撑、政策保障、法治护航……一套全链条、多维度的土地节约集约管理制度体系逐步成形，改革深化的综合成效持续显现。“十四五”期间，我国单位GDP建设用地使用面积累计下降19.36%，高出预期目标4.36个百分点。2025年，为纵深推进全国统一大市场建设，国务院部署在10个地区开展要素市场化配置综合改革试点。眼下，各地正不断创新土地要素配置机制，进一步深化改革，助力社会发展和产业升级。前不久，浙江首宗“国有+集体”建设用地跨权属组合供应项目在安吉拍卖成功，开辟了一条国有低效用地和集体存量用地联合开发的新路径，有效破解了乡村产业落地难题。海南省自然资源网上交易系统正式上线运行，将最初的“土地超市”拓展为覆盖全要素的“自然资源超市”，推进多类型自然资源资产交易一体化管理。土地、矿产、海洋等多类自然资源资产在这里整合展示，企业可在线查询地块信息、比对资源条件、开展智能选址，一个自然资源大市场正在形成……以法治固根本，以市场激活力。这条市场化探索之路，不仅是一部资源配置方式的变革史，更是一个发展中大国在现代化进程中反复求索的时代命题。当存量时代到来，中国土地市场化改革又站在了新的转折点上。循着市场规律向深而行，让每一寸土地都流向最能创造价值的地方、让每一宗交易都经得起公平与效率的双重检验——这是改革的下半场，也是制度的新考场。
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