科技政策 | 陈凯华，张宇杰，等：“十五五”时期我国基础研究需要关注的问题及政策建议

基础研究是整个科学体系的源头，是所有技术问题的总机关。党的十八大以来，在党中央的高度重视与持续强化系统部署下，我国基础研究总体呈现出进步显著、势头强劲的发展特征，在经费投入、成果产出、人才培养、平台建设等方面取得积极进展。2025年我国基础研究经费达2 778亿元，较2020年增长近90%；基础研究经费占全社会研发经费比重由2020年的6.0%提升至2025年的7.08%。高水平国际期刊论文数量和国际专利申请量连续5年世界第一；2025年自然指数排名中，全球前10的高校与科研机构有8个来自中国。基础研究人才队伍规模不断壮大，2025年中国大陆入选全球前2%顶尖科学家的学者达31 685人，其中高被引科学家1 406人次，连续5年居世界第二。基础科研条件不断改善，我国已规划布局并建设超过70个国家重大科技基础设施，数量上已处于世界领先梯队，技术上也逐渐实现部分领跑，如北京高能同步辐射光源、高海拔宇宙线观测站、500 m口径球面射电望远镜等，均达到国际先进水平，这些科研条件的完善有力支撑了重大原创性成果的涌现。基础研究对新质生产力发展的促进作用稳步提升，2024年企业执行基础研究经费占全国基础研究经费的比重约为8.7%，较2015年提高约7个百分点；人工智能、航天科技、新材料、新一代信息技术等领域的基础研究成果丰硕，有效服务了经济社会高质量发展。国际科研合作影响力不断增强，2024年中国发表的国际论文中，中国作者为第一作者的国际合著论文占74.9%，合作伙伴涉及169个国家和地区；截至2025年底，中国已与160多个国家和地区建立科技合作关系，签署120个政府间科技合作协定，加入200多个科技相关的国际组织和多边机制。

对标建设科技强国、实现科技自立自强的要求，我国基础研究发展在原创性成果系统涌现、高水平人才持续供给、国家需求有效对接及科研支撑体系自主可控等方面面临更高要求，目前仍存在“量的突破”未充分转化为“质的引领”问题，前沿引领力、多元效益性和国际影响力仍有不足。“十五五”时期是实现高水平科技自立自强、建成科技强国的关键攻坚期，也是我国基础研究高质量发展的重要战略机遇期。如何在新形势下进一步增强我国基础研究和原始创新能力，成为“十五五”时期需要重点研究的关键议题。正如2026年4月30日习近平总书记在上海出席加强基础研究座谈会时所强调的，“要以更大力度、更实举措加强基础研究，提升我国原始创新能力，进一步打牢科技强国建设根基”。这一重要论述进一步凸显了基础研究在科技强国建设中的战略地位，为“十五五”时期我国基础研究发展指明了方向。

文章在分析“十五五”时期基础研究发展新形势的基础上，重点探讨当前我国基础研究存在的主要问题，并围绕基础研究投入体系、原创能力和成果产出、高层次基础研究人才培养、科研基础设施体系化布局、科研生态环境营造及基础研究国际交流合作等方面提出相应政策建议，以期为“十五五”时期我国基础研究发展战略制定和政策优化提供参考。

进入新阶段，基础研究的发展规律呈现出新的特征，其内涵和范畴正在深刻重塑，已不再局限于传统学科内部的理论探索，而是呈现出研究边界不断拓展、问题结构愈发复杂的趋势。具体而言，基础研究正在向极宏观拓展、向极微观深入、向极端条件迈进、向极综合交叉发力，研究对象更加复杂、系统和多维，不断突破人类认知边界。与此同时，新兴前沿领域成果持续涌现，基础研究在生命健康、能源、信息、材料等领域的探索与应用，正与未来产业体系深度融合，推动基础研究愈发强调科学问题与未来场景双重驱动。

当前，人工智能等新兴技术的广泛应用正深刻改变基础研究的知识生产方式、组织模式和价值创造理念，并带动全链条的创新范式变革，为未来科技与产业发展带来新动力。在这一变革中，高质量开放共享的科学数据库、先进的算法模型、科研算力平台及智能化科研工具等科研条件，成为科研创新和科技竞争的战略性和基础性资源，主要科技强国正在加快构建与之相适应的基础研究支持体系。例如，美国启动“创世纪计划”，旨在通过整合超级计算机、数据资产和人工智能技术构建智能科研底座，保障美国在人工智能时代处于全球科学研究的主导地位。欧洲联盟发布“科学中的人工智能”战略，旨在建设欧洲人工智能科学资源，让人工智能成为欧洲科研体系的“通用基础设施”，通过整合欧洲顶尖人工智能科研人才、科学数据与算法等资源，完善人工智能与科学的互促机制，赋能前沿科学研究提质增效。

基础研究呈现跨学科、大协作、系统性整合的发展特征，传统学科边界不断突破，学科交叉成为孕育重大原创性成果的重要源泉。同时，随着国际科技竞争不断向基础前沿领域延伸，世界主要科技强国愈加重视基础研究服务国家战略目标的功能，通过强化战略布局、创新资助机制和完善跨界协同体系，推动基础研究与产业创新深度衔接，有组织科研成为提升国家创新能力的重要模式。例如，美国国家科学基金会通过“融合加速器”计划推动跨学科协同和成果转化；英国研究与创新署实施“跨研究委员会响应式资助模式试点计划”，并成立先进研究与发明局，支持突破性原创研究；德国通过设立联邦颠覆性创新署和“未来集群计划”，强化基础研究与产业创新协同发展。

在地缘政治竞争加剧和关键核心技术自主可控需求不断增强的背景下，全球基础研究发展进入科学开放与科研安全相互交织的新阶段。一方面，科技脱钩和科研合作网络重构趋势不断增强，科研人才、关键设备和科学数据跨境流动受到更多限制，国际科技合作呈现阵营化和友岸化特征；另一方面，开放合作仍然是基础研究发展的客观规律，欧洲联盟持续推进开放科学和欧洲开放科学云建设，国际社会也不断加强气候变化、生命健康等全球性问题的联合研究。未来国际基础研究合作将更加注重开放与安全的平衡，更加强调风险治理、伙伴选择和规则构建，全球科研合作正在由普遍开放逐步向差异化、策略化和治理化方向演进。

我国基础研究经费虽持续增长，但整体仍存在“总量领先、强度不足”的问题，难以支撑基础研究和原始创新能力持续提升。因此，优化投入结构、拓宽多元投入来源、健全可持续投入保障机制，是“十五五”期间需要重点关注并着力破解的现实问题。

从投入强度和增速来看，投入强度偏低且增长动能趋缓。根据国家统计局、科学技术部和财政部发布的《2024年全国科技经费投入统计公报》，2024年我国基础研究经费为2 500.9亿元，占研发经费比重为6.88%，2025年首次突破7%，达7.08%，尚低于经济合作与发展组织（OECD）国家12%~25%的稳定区间。同时，尽管“十三五”时期基础研究经费年均增长率达到15.55%，但“十四五”以来增速已回落至11.18%，基础研究投入尚未形成稳固的高强度投入格局。

从投入来源来看，基础研究仍主要依赖政府财政支出，企业与社会力量参与不足，多元化投入体系尚未形成。我国基础研究经费中企业投入占比长期偏低，基础研究经费中的政府支出占比始终超过90%。2024年，我国基础研究经费中企业投入占比仅为8.70%，而同年美国、日本和韩国企业基础研究投入占比分别为32.29%、46.40%和62.02%。究其原因，企业在参与基础研究过程中普遍面临研究需求不明确、高水平科研人才匮乏及长期资金投入压力较大等约束，导致其即便具备一定投入意愿，也存在“不能投”“不敢投”的现实困境。此外，我国社会捐赠在基础研究投入中的作用尚未充分发挥，与美国非营利组织在基础研究经费中的重要地位相比仍存在明显差距。根据美国国家科学基金会数据，2023年美国非营利组织开展的研发活动中，51%属于基础研究，且其经费来源中基金会和个人捐赠合计占14%。与OECD主要经济体相比，我国围绕企业投入、社会捐赠、公益基金和非营利组织所形成的基础研究投入生态仍不成熟。

从空间配置来看，区域间基础研究投入仍存在明显不均衡，一些研发总量较大的地区基础研究占比仍低于全国平均水平（图1）。以广东省和山东省为例，2024年两地基础研究经费占研发经费比重分别为5.67%和4.31%，均低于全国6.88%的平均水平。此外，基础研究资源配置高度依赖中央、地方协同与高校、科研机构体系支撑，央地之间在基础研究项目布局、资源整合方面仍有进一步优化空间。

图1 2024年中国地区基础研究经费投入占比（数据来源：《中国科技统计年鉴2025》）

fig.1 Proportion of basic research funding in China by region in 2024 (Data Source: China Statistical Yearbook on Science and Technology 2025)

从成果总量看，我国基础研究产出规模已位居世界前列，但在产出效率、成果影响和标志性原创突破方面仍有提升空间，尤其是在持续产出重大原创性、颠覆性成果方面。正如习近平总书记在第二十次院士大会上指出“我国原始创新能力还不强”。根据中国科学技术发展战略研究院发布的《国家创新指数报告2025》，我国“知识创造”指标中的“百万美元研发经费产出的科技论文数”和“高被引论文数量占本国论文比重”分别仅列第49位和第39位。因此，如何系统增强原始创新能力是“十五五”时期我国基础研究必须应对的重要挑战。

我国基础研究人才队伍规模持续扩大，但在高层次特别是顶尖科学人才的自主培养与持续支持方面仍存在提升空间。《国家创新指数报告2025》显示，我国基础研究人才获得国际重要科技奖项数量仅排第17位，相对靠后，反映出我国在世界级科学家培养、重大原创成果持续产出及国际学术影响力等方面仍需进一步提升。从基础研究人才培养与支持机制看，基础研究人才资助体系仍以竞争性项目为主，长期稳定支持机制相对不足，一定程度上制约了高层次基础研究人才的持续涌现。人才支持在较大程度上受政策周期与项目周期影响，不利于科研人员开展长期、系统性的原创性研究。同时，不同职业阶段科研人员之间的支持衔接仍不够顺畅，尚未形成覆盖青年人才成长、骨干人才发展到顶尖科学家培育的梯度化支持体系。近年来，我国基础研究人才政策已开始由项目资助向人才全周期支持拓展，但在“十五五”时期仍需进一步健全基础研究人才长期稳定支持机制，加强对青年科研人员的持续稳定支持，给予其更大的早期容错与探索空间，并强化中长期接续资助安排，逐步形成覆盖不同职业阶段、具有梯度衔接特征的基础研究人才支持体系。

在科研基础设施及平台方面，我国支撑原始创新所需的高端仪器、核心部件、分析软件和关键数据库仍存在较强外部依赖，自主可控水平有待提高。科学仪器已成为我国第三大进口产品，2019—2023年中国科学仪器进口规模呈上升趋势，实验分析仪器依然是占比最大的品类，光学仪器次之，且原值超过500万元的高端科研仪器主要来自美国、德国和日本厂商，集中在电子显微镜、光学显微镜等关键设备领域。面对人工智能驱动的新科研范式，科学数据和开源生态的基础支撑短板也日益凸显。国家数据局发布的《高质量数据集建设指引》指出，高质量数据集建设面临结构性短缺、数据孤岛与开放困境、跨部门跨地区共享机制不健全等问题。以全球科学数据存储库注册库收录的科学数据知识库数量为例，截至2025年2月，该平台共收录美国科学数据仓储1 191个，数量位居全球首位；相比之下，中国仅有86个被收录，其数量不足美国的1/10。而且，2025年4月4日起，美国国立卫生研究院正式禁止位于中国（含港澳）的机构访问其受控数据仓库，相关限制覆盖多个重要数据库，进一步反映出我国关键科研数据的自主供给保障水平有待提升。

我国基础研究科研生态在鼓励原创性探索方面，尚未有效契合基础研究长期性、不确定性和高风险性的内在特征。在基础研究评价制度建设方面，对论文数量、专利产出等可量化指标依赖较强，对原创性、科学贡献和研究质量的权重有待提升，对长期潜在价值和高风险探索的包容性不足。项目遴选倾向于技术路线清晰、成果可预期的研究方向，对高风险、非共识和原创性研究的识别与容错机制不足，不利于长期知识积累、原创性突破和非共识探索。

在科研组织和激励层面，评价与激励机制不适配制约科研人员开展原创探索的积极性。“非升即走”等制度增加了短期绩效压力，促使科研活动围绕项目申报与阶段性考核展开，青年学者更倾向于选择短平快、低风险、易发表的研究方向，从而弱化了长期探索和原创研究的动力。同时，部分科研机构行政化、官僚化倾向仍较明显，科研活动中的事务性负担较重，科研风气浮躁化问题尚未得到根本改善，导致科研人员难以长期静心从事原创基础研究，也一定程度上削弱了开展高风险原创探索的意愿与能力。

近年来，我国已开始探索更加契合原创研究规律的支持机制。例如，国家自然科学基金委员会于2025年启动重大非共识项目试点，为探索性、争议性和高风险原创研究提供专门资助通道。但总体来看，我国鼓励原创的科研生态仍需进一步优化，亟须在项目遴选、同行评议、聘用考核、资源配置及科研组织方式等方面持续深化改革，逐步形成更加尊重科研规律、鼓励长期积累、宽容失败和重视长期贡献的基础研究制度环境。

我国基础研究国际交流合作面临的外部环境不确定性明显上升。“十三五”至“十四五”时期，美国主导的“无华区”科技合作网络呈现强化趋势，美国及其盟友通过限制与中国在先进科技领域的合作，压缩我国在国际交流合作中的资源获取空间和规则参与空间。尤其是在人工智能、量子科技等战略前沿领域，相关限制措施已逐步由产业和技术层面延伸至基础研究领域。Nature报道显示，我国中外合著论文占全部论文的比例在2018年达到峰值后持续回落，中美合著论文下降是其中的首要因素，中美合著论文占全部论文的比例自2017年（峰值）到2023年下降了6.4%，是该研究分析的所有国家中降幅最大的。

支撑基础研究开展的国际交流合作体制机制有待进一步完善。我国国际交流合作涉及科技、外交、教育、商务等多个部门，统筹协调机制仍不够健全，主动开放与协同布局能力有待提升。例如，科技人才国际化相关部门之间在人才引进、项目资助、国际交流和服务保障等方面存在协同不足，导致资源配置分散、信息共享不畅。这不仅影响国际科技人才来华开展长期合作，也制约了我国科研人员“走出去”参与全球创新网络。

从交流合作的实际成效看，我国全球科研网络领导力有待提升，尤其在合作深度和全球议题设置能力方面仍存在不足。《国际科技创新中心指数2025》显示，我国头部创新中心的论文合著网络仍表现出较强的本地导向特征，其合作最紧密的城市大多仍在国内。外籍学者的引进多建立在既有合作关系基础之上，尚未形成多元化、开放型的国际知识交流网络，一定程度制约了我国吸收国际前沿成果并进一步转化为自主原创能力的水平。据不完全统计，现阶段世界各国牵头发起的国际大科学计划约61项，其中由我国发起并运行的仅10余项，反映出我国在全球科技治理中的话语权仍需提升。“十五五”时期，需进一步提升我国基础研究国际交流合作的深度与国际影响力，提升在重大原创性科学议题和国际大科学计划中的持续引领能力，积极参与并主动设置全球性科学议程，牵头组织重大原创性国际大科学计划，推动形成更高水平的基础研究国际交流合作新格局，为提升我国在全球科技治理中的影响力和规则塑造能力提供支撑。

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