广东全域土地综合整治，如何实现“三步走”跨越？

从零散破败的粤北小村落到规整雅致的现代化社区，这样的鲜明转变得益于始兴县抓住全域土地综合整治的机遇，以“先安置、后搬迁、再复垦”的创新模式，在有限的土地上“化零为整”重塑乡村空间，探索出一条乡村振兴新路径。

透过周所村这扇窗，可以看见的是，广东正以全域土地综合整治为抓手，推进空间治理现代化的探索。

全省已批复实施方案216个，覆盖104个县（市、区），累计拉动投资7670亿元，实施农用地整治152.76万亩、建设用地整理44.98万亩、生态保护修复285.02万亩……

这三年来，全域土地综合整治工作从“试点探索”到“扩面提质”再到“深入推进”，实现“三步走”跨越，整治思路、整治模式不断创新，交出了一份亮眼成绩单。

广东以约占全国1.87%的陆域面积，承载了全国超十分之一的经济体量，连续37年居全国首位。这一亮眼成绩却也折射出广东长期面临的“空间之困”。

面对经济大省挑大梁的重任与土地资源“紧约束”的现实矛盾，广东近年来将全域土地综合整治作为破题的重要一招。

这项全新的空间治理模式，通过系统推进农用地整治、建设用地整理和生态保护修复，在保护耕地与集约节约利用土地的同时，优化生产、生活、生态空间格局。

广东推进全域土地综合整治，从一开始就没有“照搬照抄”，而是探索走出了一条符合自身实际的创新之路。

全域土地综合整治，能够系统解决“钱从哪里筹、人往哪里去、地从哪里来”等问题。广东在开展全域土地综合整治中，既学习借鉴浙江“千万工程”的经验，又结合本省情况总结形成了“三挂钩”的创新思路。

何为“三挂钩”？地与人挂钩、地与产挂钩、地与钱挂钩。

只有这样，才能确保整治形成的土地符合常住人口变化实际、满足产业发展需求、匹配资金筹措情况。

“三挂钩”创新思路如何在各地基层落地？韶关曲江大塘镇的实践给出了生动答案。

大塘镇北部三村——历山村、塘口村、竹园村，曾是典型的粤北乡村：人均建设用地面积高达189平方米，但村庄空心化严重，基础设施落后。

整治启动后，当地创新构建“三级多型”未来社区安置体系，按照重点村、中心镇、城市三级梯度布局，灵活配置联排农房、公寓楼房、城镇住宅等多种住房类型。村民可以自愿退出或减少宅基地，跨区域多元组合换房。

按照这个模式完成实施后，预计韶关曲江区城镇化率将从64.6%提升至75.6%。此外，大塘镇还探索出“租金+薪金+股金”的立体收益保障网，目前已支付给村民农用地流转租金、青苗补偿等共计6160万元。

在珠海金湾区，南水镇10个行政村历史上沉淀了大量留用地指标。金湾区创新“跨村飞地、多村共建”模式，引导10个村以留用地指标入股，联合组建惠农公司，统一规划、统一建设、统一招商。目前吸引社会投资约30亿元，建设了2.7万亩“南水蚝”集中养殖区及21个配套项目，消化595亩历史留用地指标。这一经验获农业农村部肯定并在全省推广。

农田不够集中、建设用地不够集聚、生态环境不够优美、村庄风貌“千村一面”等问题长期存在，对存在问题认识不全、系统解决问题思维不足、全面发展谋划不够，是基层推进土地整治的最大掣肘。

广东全面开展市县国土空间总体规划动态维护，分层分类编制国土空间详细规划，因地制宜编制村庄规划，建立健全与宏观政策和区域发展高效衔接的规划实施管理制度，强化对土地整治的规划引导。

中山黄圃镇过去长期面临产业用地“小散乱”的困局。2021年前，黄圃镇10亩以下宗地数量占比62.8%，60%规上企业没有自有厂房、自有用地。“着眼大湾区城市发展需求，我们对产业项目、耕地农田、交通路网、公服设施、生态空间等全域重新布局。”黄圃镇有关负责人介绍，当地完成了城镇概念规划和中心镇规划编制，形成全域整治规划“一张图”。截至目前，黄圃镇累计整备低效土地超3500亩，推动92个“工改”项目动工、72个投产。

打通城乡要素流动通道是促进区域之间、城乡之间协调发展的关键。省级“用地指标池”制度的建立，使整治区域内形成的建设用地指标及补充耕地指标实现统筹管理，节余指标可在省内统筹使用。珠三角地区可结合对口帮扶与粤东西北开展指标跨区域协商调剂，粤东西北地区还可将节余指标以“要素入股”方式在珠三角建设“反向飞地”。

梅州蕉岭是“八山一水一分田”的山区县，创新推出“确权定基+整治增效+运营增值”的改革路径。当地基于不动产登记数据绘制“一张图”明确地块主体和退出路径，从源头上化解权属不清风险。

全县谋划打造提升8个“千亩方”和22个“百亩方”，规划建设5000亩耕地集中整治区；推广烟稻轮作等高效种植模式，带动蓝坊镇烟农亩均年增收2000元。蕉岭还紧抓农村集体经营性建设用地入市国家级试点机遇，实现梅州市首宗闲置建设用地入市交易，为盘活农村闲置资源提供了蕉岭方案。

整治“因地制宜”，全省各地结合自身资源禀赋探索差异化路径，这是广东全域土地综合整治的鲜明特色。

从茂名高州的“F+EPC+O”一体化模式，到珠海金湾的“陆海统筹”模式，从中山黄圃的“工改”引领模式，到正在探索的资源导向型全域土地综合整治可持续开发（ROD）模式，广东的整治“工具箱”不断丰富。

佛山三水区因西江、北江、绥江三江汇流而得名。这座“水城”也有烦恼：佛北战新产业园内永农与开发边界错配制约项目落地，约40%的耕地图斑面积不足5亩，还有1660亩历史遗留矿山亟待修复。

三水的答案是一套“债、贷、投”联动组合拳。全市经济体量最小的南山镇，率先成立区、镇国企合资公司作为项目实施主体，依托区级国企信用，获批国开行佛山市首宗全域土整授信3.89亿元。乐平镇以镇属国企为主体，以“产业项目+全域”包装项目，获农发行授信6.26亿元。截至今年6月底，全区7个镇街合计获批授信21.93亿元。

南山镇关山肚矿坑曾因过去的开发满目疮痍，近年来通过实施生态修复，引进落地浮日蓝矿咖啡、DiveHub国际潜水乐园等项目。芦苞涌水经济项目以1.76亿元成功交易水域经营权，再撬动农发行2.2亿元政策性融资贷款，开发龙舟基地、水上乐园等多元业态，成为全省首个都市区域水生态产品价值实现案例。

加强陆海统筹、山海互济，强化港产城整体布局，是广东推进全域土地综合整治要做好的另一篇“大文章”。

汕尾红海湾锚定“农文旅”融合与“港产城”协同两大主线，计划实施30个子项目，涉及整治规模3.01万亩，计划总投资116.54亿元。通过低效用地整治，盘活近9000亩连片产业空间，着力推动绿色制造产业园建设。比亚迪新能源汽车零部件制造基地一期已全面铺开，将建成新能源汽车和新型储能产业集群，投产后预计年产值约520亿元。

试点开始至今，全省全域土地综合整治工作已取得阶段性成效，各项指标稳步提升，典型案例持续涌现，全方位助力“百千万工程”打造成为“优势塑造工程、结构调整工程、动力增强工程、价值实现工程”。

值得关注的是，广东还结合全域土地综合整治加快推进生态保护修复。珠海三角岛湖泊整治项目、广州南沙滨海湿地生态修复项目及湛江红树林种养殖耦合项目入选全国海洋生态保护修复典型案例，梅州铁山嶂矿区生态修复项目入选全国矿区生态修复典型案例，深圳河入海口湿地生态修复项目入选全国社会资本参与国土空间生态保护修复典型案例。

今年是“十五五”开局之年，也是“百千万工程”从“三年初见成效”迈向“五年显著变化”的关键之年。全域土地综合整治在广东如何迈上新台阶？

据省自然资源厅介绍，广东将围绕典型县、镇、村以及新型城镇化试点、农文旅融合发展试点、环“两山”示范区等重大工程和重要任务，持续谋划布局全域土地综合整治项目；同时，还将探索组建省级全域土地综合整治投资基金，撬动更多政策性金融资金和社会资本参与，通过创新山水林田湖草海等自然资源要素组合配置，激发项目内生动力和融资能力。

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