湖南：一场改革统筹耕林水
发布时间：2026-09-21来源：自然资源部
初秋时节，走进湖南省岳阳市君山区许市镇洪水港社区，一艘66米长的“巨无霸”取水泵船停靠在长江大堤内。江水被船底数根直径1.5米的管道抽进堤外的沟渠、田野。当地正依托洞庭湖北部地区分片补水工程，建设“旱能灌、涝能排”的韧性农田，打造“以水定地、以地配水”的耕林水协同治理格局。这也是湖南省构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制（以下简称耕地置换改革）的一个缩影。人的命脉在田，田的命脉在水。近年来，我国水稻生产第一大省湖南聚焦“水患”“地少”等痛点，锚定水土协同推进耕地置换改革，优化耕林水空间布局。湖南牢记习近平总书记“要扛起维护国家粮食安全的重任”殷殷嘱托。2024年9月27日，湖南省委十二届七次全会将耕地置换改革列入全省12项重点改革事项，着力构建“山顶林戴帽、山中果缠腰、山下吨粮田”的现代农业产业新格局。耕地置换改革之重，顶层设计可见一斑。汛旱并防与耕地置换，两项工作协同推进。水土协同共治，既可以改善农用地整体水源配置，又可以提高农用地抗旱防涝能力，有利于实现粮食安全、水安全与生态安全多目标协调。为确保改革有序推进，湖南省委、省政府主要负责人统筹推动，一名省委常委领题主抓，突出在“一张图”上规划统筹重塑水土空间的作用。“我们通过‘一张图’为耕地保护、生态建设以及各类项目的落地，提供了清晰的空间指引和实施保障。”湖南省国土资源规划院工程师张宝介绍说。湖南系统开展自然资源空间摸底调查，将耕地、林地、水域等基本信息融入“一张图”。同时，全面梳理耕地现状，将536万亩25度以上、已实施农业结构调整等易流失耕地作为耕地退出空间，将768万亩恢复属性的地类作为耕地补充空间。联合编制专项规划，搭建耕地置换“导航系统”。湖南自然资源、水利、林业等部门联合编制耕地保护和国土绿化空间、林地保护利用、江河湖库保护等专项规划，优化了耕地、补充耕地、林地、补充林地及河湖管理等空间布局，推动解决了968万亩耕林空间冲突问题，有效管控了56万亩河湖范围内不稳定耕地。作为集大成者，湖南省耕地保护和国土绿化空间专项规划（2026—2035年）公示稿已完成面向社会各界征求意见。稳定耕地总量、提升耕地质量、优化耕地布局，这是改革的总体目标。根据耕地置换改革实施方案，各市、县遵循水土协同等农业生产客观规律开展耕地、林地、园地等拟置换空间的农业生产适宜性评价。在项目实施前，深入开展群众种植习惯和置换意愿调查，坚决杜绝简单化、“一刀切”等强制复耕行为，明确置换地块、规模、时序。“通过空间重构、系统治理的方式，统筹谋划耕地置换、高标准农田建设、耕地垦造、水利工程、国土绿化等项目，实现批量新增耕地、建设稳产高产现代化良田，不断提升水旱灾害防御能力。”湖南省自然资源厅负责人介绍，2025年为耕地置换改革先行先试期，选取5个市（州）开展试点探索；2026年为全面推广期，在总结试点的基础上，分类、分区在全省稳妥推开；2029年为巩固提升期，各类项目协同融合，汛旱防御能力和耕地旱涝保收能力将全面提升。作为一项系统改革，推动耕地置换落地见效，首先面临的挑战就是拆除“部门墙”，真正建立多方联动、协同推进的改革机制。根据改革实施方案，湖南探索制度集成创新，着力打破部门、领域、区域之间制约改革的机制束缚，实现资金、管理、信息、项目全要素协同。湖南每年安排2亿元专项资金，对新增优质耕地进行补助。同时，高效整合高标准农田、小型农田水利工程、全域土地综合整治等领域专项资金，打捆实施改革项目，充分调动各地推进改革的积极性。湖南省自然资源厅牵头，联合省委改革办、省发展改革委、省财政厅、省交通运输厅、省水利厅、省农业农村厅、省林业局等7个部门和5个试点市（州）政府建立了联席会议制度。联席会议办公室设在省自然资源厅，负责组织相关部门研究解决改革协同推进中的重大问题，并将重大事项向省委、省政府报告。湖南厅坚持“一家建、大家用”，建成集时间、空间、属性于一体的自然资源和地理空间数据库，与农业农村、水利、林业、交通运输等多部门共享。湖南省林业局统筹推进林草湿荒普查与耕林置换，进一步明确林地管理边界。日常管理中，湖南推行“三长联动”机制，由各级河长、田长、林长联合开展巡查，发现并处置河湖空间侵占、耕地“非农化”“非粮化”等交叉问题，压实跨部门协同管护责任。宜耕则耕，宜园则园，宜林则林。不同地类增减难免跨部门扯皮，协同管护倒逼各部门跳出本位、主动作为。日前，长沙市水利局、自然资源和规划局、农业农村局联合发文，进一步规范河湖库管理范围内农村房屋、种植大棚、高标准农田等建设行为。各部门在项目报批、验收中的配合也更加顺畅。县级自然资源部门为改革项目选址时，与高标准农田、补充耕地、水利工程、国土绿化等项目统筹谋划，力求实现空间整合、时序衔接、功能互补、布局最优化、效益最大化。确定选址后，提交发展改革部门逐级上报审批。项目完成后，县级以上农业农村部门负责对补充耕地质量进行鉴定，形成补充耕地质量评定意见。从已有实践来看，“山上换山下”“小田变大田”“低效变高效”……各地采用不同模式开展耕地置换改革，实现了防汛抗旱、粮食安全、生态保护、产业转型、农民增收等多目标协同。按照改革时间表，今年湖南耕地置换改革已由5个试点市（州）向全省推广。“低效变高效”，复耕坑塘发挥出水田规模效益。走进衡阳市衡南县三塘镇松山村，荷塘中莲花盛开，周边田野稻浪翻涌，白鹭、喜鹊不时起落。很难想象，这里曾是老旧园地、零星林地和大片养殖坑塘。“受洞庭湖区优势养殖业冲击，三塘镇水产养殖赚不到钱，坑塘大量闲置，我们就把全市新增耕地最多的改革项目定在了这里。”衡阳市自然资源和规划局副局长李淑玉向记者介绍。“巧的是，衡阳市农科院搬迁，有1000余亩肥沃的科研用地剥离表土，经检测合格后被运来再利用。”衡南县副县长周小云介绍说，项目打造集中连片水田1100亩，可形成约1000亩水田指标。据悉，该项目新建灌排渠道6.5千米、机耕路5.5千米、泵站1座、灌溉水塘5座，将防洪排涝标准提升至50年一遇，完善了松山片区6000余亩耕地的防汛抗旱及防灾减灾体系。根据规划，衡南还将依托这片良田，建设农业休闲观光融合发展区和辐射湘南地区的智慧农业示范区。“小田变大田”，带动当地产业转型发展。作为远近闻名的“花木之乡”，浏阳市柏加镇前些年靠扦插苗木，一亩地收入可达10万元。随着形势变化，景观苗木滞销，销售收入甚至不够支付技术人员工资，部分土地撂荒。“镇村党员干部带头宣传，引导村民签订协议，完成了170余户土地流转。”浏阳市自然资源局耕地保护和资源开发利用科科长易路军算了一笔账，“加上土地流转租金、务工收入、苗木收购补偿等，村民户均年增收超8000元。”该项目总规模659亩，计划新增水田537亩，同时争取省级奖补资金、地市级专项资金，整合高标准农田建设、水利灌溉等涉农资金，引入社会资本参与形成多元化投入模式。项目推动当地主导产业向“稻蔬轮作+观光农业”转型，解决了100余名村民就业，年综合产值突破2000万元。耕地集中连片，配合良种、良法让百姓走上致富路。产自岳阳市湘阴县的樟树港辣椒，被称为“辣椒中的爱马仕”，每斤价格高达300元。“樟树镇结合耕地置换改革，将110亩低效园地、零散林地整合为集中连片耕地建大棚种辣椒，带动周边村民共同致富。”湘阴县自然资源局副局长周勇介绍。“以水定地、以地配水”，一揽子解决汛旱并防与耕林水适配问题。“君山区依托两大水利工程，与高标准农田建设项目相结合，推动耕地置换改革项目实施。”岳阳市君山区副区长许四海说，“项目完工后可新增耕地5000亩，有效解决钱南垸等垸区近年来面临的灌溉不足、耕地碎片化等问题。”许四海说的两大水利工程，一个是洞庭湖北部地区分片补水工程。在汛期，经工程排水，可以解决垸区内涝问题；在旱期，工程引入长江水，可解决沿线100多万亩耕地灌溉用水和生活用水、生态用水问题。另一个是覆盖君山垸、钱南垸、华洪运河三大灌区的水利项目。该项目新修主干渠道148.86千米，工程灌溉面积40.79万亩，改善灌溉面积4.53万亩。“耕地置换改革项目完成后，君山区耕地与水域、林地的空间适配度将提升28.6%，汛期农田受灾面积同比减少43%，耕地亩产增幅达15%。”君山区自然资源局自然资源保护监督股股长徐青松说。跨镇域耕林置换，布局优化实现了双促双赢。“耕地下山、林果上山，两块地互换‘身份’，不仅土地资源实现了集约增值，区域生态环境还得到了改善。”衡东县自然资源局局长罗根平说的这场耕林置换，跨了几个镇。一边是新塘镇、杨林镇的4个相邻村在山下平原地带的312亩耕地，流转给外乡人种果树，经营不当导致村民土地租金被拖欠；另一边是吴集镇龙门前村的约200亩坡耕地，因为无配套灌溉水源，村民耕种积极性不高，地块抛荒。2025年，衡东县将山下优质果树移栽至龙门前村的抛荒地，腾出的平地经过整治，打造成设施完善的高标准农田，恢复种粮。但各地实际情况有差异，改革项目区域分布难免不平衡。对此，湖南探索完善耕地占补平衡机制，以县域耕地总量平衡为原则算好“综合账”。支持改革新增的优质耕地按程序纳入占补平衡指标管理，并建立耕地保护指标跨区域有偿调剂机制。据统计，2025年岳阳市君山区跨县域为新港区调剂水田指标350亩，岳阳市华容县跨市域为长沙市天心区调剂旱地指标760亩、水田指标409亩，开拓了区域间耕地保护协同共治新路子。“改革至今，湖南省农用地布局持续优化，在平缓水源充足区域新增优质耕地15.05万亩，提质改造耕地30万亩，置换出不适宜耕作的耕地4.3万亩。”据湖南厅负责人介绍，全省万亩以上规模化耕地片区新增77个、增幅达12.75%，有效提升了耕地规模化、集约化生产水平，夯实了粮食生产的根基。
《中国自然资源报》
刘剑 陈君宁 周小玲
李倩怡 彭寄清 倪凌
王中建
陈平 刘川
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