规划解读 | 着力把握“十五五”文化和旅游发展路径

发布时间：2026-09-23来源：文旅中国

《文化和旅游发展“十五五”规划》（简称《规划》）是我国进入文化强国建设纵深推进阶段出台的行业发展纲领性文件。相较于“十四五”时期聚焦疫情后市场复苏、文旅融合初步破局的政策取向，《规划》立足于技术创新、产业革命与文明转型的百年大变局环境，以习近平文化思想作为根本遵循，把建成文化强国和旅游强国的战略目标转化为重大工程项目矩阵和支撑保障体系，形成“价值引领—需求判别—目标分解—项目承载—评价反馈”的规划设计路径。

《规划》内含“十五五”文旅行业由资源驱动、流量导向的规模发展阶段转向价值驱动、品质优先、“三位一体”协同发展的新阶段的要求，对重塑国家和地方文旅发展范式，构建文化事业、文化产业、旅游业“三位一体”的现代文化和旅游产业体系具有重要的价值意义。

基于新时期的时代特征

每一份五年规划都内嵌于特定时代的约束条件与发展机遇之中。不同于“十四五”文旅市场纾困、行业救助、跨境旅游恢复性增长的核心目标任务，进入“十五五”，整个文旅行业发展环境发生了明显变化。

数字技术变革对文旅行业发展产生革命性影响。“十五五”时期，大数据、人工智能、VR/AR/MR扩展现实、数字孪生、区块链、AIGC等数字信息技术与文旅行业深度渗透、广泛融合，彻底打破了传统文旅行业的技术边界、运营模式与市场形态，推动文旅行业从传统的资源和流量驱动的外延发展模式，全面转向数据、场景和价值驱动的内涵质量发展新模式。相较于“十四五”，数字技术特别是人工智能不再是单一的辅助工具，而是深度融入文艺产品创作、文旅场景打造、服务供给、运营管理、文化传播、市场营销的全过程和全链条中的主导性生产要素，成为全方位重塑文旅行业价值链、重塑行业发展格局的最大推动力。

国内居民消费结构完成跃迁，对文旅行业发展形成硬性约束。“十四五”以来，我国居民文旅消费结构持续从实物商品消费转向服务消费、体验消费、精神愉悦消费。游客不再满足于“看山水、逛景区”“下车拍照，上车睡觉”，转而追求读懂山水背后的历史文脉，追求深度体验、在地生活感和文化共鸣，更加看重文化旅游产品的内涵、场景沉浸、审美品质、价值认同。随着青年人群成为市场消费主力，文旅消费偏好转向城市微度假、沉浸式演艺、数字文博、音乐节等，关注历史遗产旅游研学、亲子文化体验。居民时间分配结构也在变化，带薪休假制度落地、弹性休假、中小学“春秋假”等，将改变过去集中节假日的爆发式旅游形态，催生常态化、分散化的文化休闲消费。这种消费环境的变化要求《规划》超越“建景区，收门票”“打广告，引客流”的旧范式，转向借助数字技术和高水平创意设计手段以高品质文化供给创造新消费场景，满足居民不断升级的文旅消费需求。

国际环境加速分化，文旅行业承担的文明交流互鉴的战略意义凸显。进入“十五五”，文旅行业被赋予文明对话、国家形象传播、中华文化对外展示等功能。《规划》强调要统筹国内文旅大循环与国际文化交流，系统推进入境旅游、中华文化走出去，依托文旅行业叠加商贸、外贸、考古、学术和外交活动等，开拓文明交流互鉴的常态性渠道。《规划》专门部署入境旅游促进计划，完善入境游客服务体系，这是深刻认识到了文旅是低成本、高温度的跨文化交流载体，发挥其在国际传播体系中把抽象的活动叙事转化为游客可感知、可体验的在地生活场景的独特优势。

《规划》以习近平文化思想为理论坐标，以全面响应国际国内发展态势和技术发展趋势的战略思维重塑文旅融合的底层逻辑。这是《规划》最基本的特征，也是最核心的理论底色。

将现实需求转化为目标任务与支撑项目

《规划》通过体系化设计，把文化强国的战略目标、人民群众的文化需求和技术供给的可达性，转化为可量化的发展目标和一批可落地的重大工程项目，形成了比较科学的创新框架。

从多元社会诉求提炼“十五五”核心发展命题。文旅行业既承担了服务文化强国、旅游强国，提升中华文化国际影响力的国家战略需求，又承担了为人民群众提供普惠、便捷、高品质的公共文化和文旅产品的民生需求，还承担了系统性保护、阐释与活化利用民族文化遗产，提升文化自信和国家认同的公共产品需求，以及推动数字科技与文旅融合，形成现代文化产业和旅游产业体系的产业发展需求。

这4类需求总体上目标一致，但在空间规划和政策设计上又天然地存在张力。《规划》的创新之处在于，虽然提出经济发展目标，但又不把单一经济指标作为规划原点，而是统筹4类需求，明确提出“始终着眼于人、落脚于人，坚持以文化人，坚持投资于物和投资于人紧密结合”，坚持统筹兼顾，要处理好“政府和市场、发展和安全、事业和产业、保护和开发、供给和需求、国内和国际”6对重要关系。

《规划》将多元需求提炼为总体目标：“到2030年，文化强国、旅游强国建设纵深推进，文化事业、文化产业和旅游业持续繁荣，文化和旅游深度交融、相得益彰，文化赋能、旅游带动作用充分显现，人民精神文化生活更加丰富，中华文化影响力显著增强，国家软实力持续提高。”这个总体目标既包含民生维度，也包含遗产传承、产业升级、国家文化安全、文明传播等维度，包含了对多重社会需求的整合呈现。

构建“三位一体”的任务框架。在总体目标之下，《规划》拆解出八大重点任务：繁荣艺术创作生产，加强文化遗产保护传承，完善文化和旅游公共服务，大力发展文化和旅游产业，统筹文化和旅游市场培育监管，推动科技赋能文化和旅游发展，推进文化和旅游交流合作，促进区域城乡文化和旅游协调发展。这套任务体系内含“三位一体”协同发展的基本逻辑。数字技术作为平台技术正在快速消减过去由演艺、印刷、出版、文物、广播电视等类型技术支撑的文化事业、文化产业和旅游业的技术壁垒和行业合法性，打破三者的行业边界，在不损害文化事业公共普惠、文化遗产价值传承等核心价值的基础上，促进“三位一体”协同发展。例如：文化遗产保护传承属于文化事业任务，但规划同时支持依托遗产资源开发文旅产品，设计打造文物主题游径，实现保护前提下的活化利用；支持运用数字信息技术将旅游六要素统一规整、统一展示、统一结算，以改善文旅产业的管理模式。

“十五五”旅游业的发展将为“三位一体”协同发展提供一个市场化和生活化的“底盘”。习近平总书记强调指出，旅游业是“新兴的战略性支柱产业和具有显著时代特征的民生产业、幸福产业”，提出“让旅游业更好服务美好生活”的明确要求。旅游业不仅是重要的产业和经济构成，也是展现“人民性”的社会大舞台。

《规划》提出“推进文化和旅游公共服务融合”，要统筹文化和旅游公共服务设施建设、管理和使用，促进功能融合，培育主客共享的高品质公共空间，要推动有条件的博物馆、美术馆、非遗馆、公共图书馆、文化馆、剧院等完善旅游服务配套、提升旅游服务水平。规划的任务设计，本质上是把宏观社会需求转化为分领域、可执行的政策任务。

以重大项目矩阵把任务转化为可落地行动方案。《规划》设置了54个重点工程项目，形成具有操作性的项目矩阵。

一是文化价值保护传承项目，围绕文化遗产、国家文化公园、文物主题游径、非遗活化等主题设计了一系列文物和非遗保护传承与活化项目，旨在推进中华文明资源的系统性梳理、阐释与展示，夯实文化主体性根基；提出“建好用好国家文化公园”，将长城、大运河、黄河、长江等线性遗产空间转化为连续性文化体验廊道，把点状的文物古迹串联成整体性文明叙事，同时明确提出完善“先调查、后建设”和“先考古、后出让”机制，这是针对文化遗产保护中的痛点问题建立的刚性约束机制。

二是公共文化提质增效项目，提出完善城乡公共文化设施网络，推动公共文化场馆功能升级，提出要深化县级图书馆、文化馆总分馆制建设，统筹基层文化资源配置，推动乡镇（街道）、村（社区）文化设施融合发展。依托城市书房、社区文化驿站、文化长廊等，因地制宜发展新型公共文化空间，构建普惠便捷的品质文化生活圈。

三是文化和旅游产业创新项目，《规划》提出要深化“文旅+百业”“百业+文旅”，培育沉浸式文旅、数字文博、文旅装备研发、海洋旅游、康养旅游、工业遗产旅游等文旅新业态，推进文旅商体展联动，发展演出经济、赛事经济、夜间经济、会展经济、时尚经济、票根经济。

四是区域协同与对外开放项目，《规划》设立了到2030年“国内出游83亿人次”和“入境旅游1.9亿人次”的目标，设立“文化新业态培育”“文化产业集群培育”“旅游景区强基焕新”“旅游度假区品质提升”等一批具有时代特色的项目，推进“全球文明研究”“‘欢乐春节’品牌发展”“‘文化丝路’建设”“‘你好！中国’形象建设”等项目。

五是治理能力提升项目，涵盖文旅市场监管体系升级、文化和旅游科技创新环境优化、人才培养、标准体系建设等，其中，关于“文化和旅游市场‘信用+’”“文化和旅游市场数智执法建设”等以及文化人才、法治、标准体系的项目设计，都是针对长期以来文旅行业短板而实施的政策措施。

总体上，《规划》的政策设计逻辑体现为“需求判别—价值目标—任务分解—重大项目—绩效评估”的闭环治理逻辑，项目设计体现出基于前一阶段经验总结之上的治理智慧，这是《规划》比较亮眼的创新之处。

对地方文旅行业发展具有范式意义

对地方而言，《规划》不仅是一份项目申报指南，更是地方重塑文旅发展理念、调整发展路径、优化治理机制的政策思路和发展路径参照。

引导地方更新发展理念，从规模流量模式转向质量价值模式。长期以来，很多地方政府把发展文旅产业的重点放在打造“吸引游客、拉动门票、带动餐饮住宿”的流量经济之上，地方考核过度关注游客总量、门票和旅游收入，由此催生新建大景区、大游乐项目的持续冲动，一些地方出现同质化人造景观、过度商业化古街，造成低水平重复建设的现象。《规划》引导地方转向质量价值目标，明确坚持提质增效，转向高品质供给、文旅深度融合、资源保护优先、旅游为民的以人为本的产业发展体系，明确将文旅产业定位为传承中华优秀传统文化、丰富人民精神生活、增强文化自信和塑造国家文化形象的重要力量，以及带动乡村振兴和城乡居民就业的民生产业、幸福产业。这种理念更新并不是否定吸引客流和流量经济，而是不提倡盲目追逐打卡流量，把流量转化为可持续的文化价值、产业价值、民生价值，推动我国文旅产业从规模扩张阶段迈入价值跃升阶段。

重构地方“三位一体”发展逻辑，实现保护、传承、利用三者统一。《规划》明确提出，在旅游开发过程中严格落实文化遗产保护要求，防止拆真建假、重用轻保、过度商业化。这既为地方划定开发红线，同时又规范了文化遗产活化利用的基本路径，如规划积极推动文物主题游径、非遗进景区校区，鼓励历史文化街区在保护前提下的活化利用。这套思路为地方提供了平衡方案——保护不是封闭封存，利用也不是无节制商业开发。在文旅深度融合纵深推进的背景下，针对地方文化资源碎片化、保护传承与开发利用脱节、资源价值转化率不足等突出问题，《规划》依托数字信息技术的平台支撑功能，探索突破行业壁垒和产业边界，重构文化事业筑基、文化产业赋能、旅游场景落地的新发展逻辑，推动三者相互嵌套、互相赋能、闭环联动，既要避免“只保护不利用”的资源闲置现象，也要规避“只利用不保护”的过度商业化乱象，推动地方文旅从碎片化、粗放式发展转向系统化、精细化、高质量发展。

促进城乡文旅协调发展，弥合城乡和区域公共文化服务差距。长期以来，优质文旅资源集中在中心城市，县域和乡村公共文化设施薄弱，文旅开发能力不足，城乡文化供给不均衡。党的二十届三中全会提出，要探索建立优质文化资源直达基层的机制。《规划》单列“促进区域城乡文化和旅游协调发展”一章，旨在推动文化和旅游发展融入区域协调发展战略、新型城镇化战略、乡村振兴战略等，构建区域协调、城乡融合的文化和旅游发展格局。

《规划》提出了一系列措施，如强调推动总分馆建设，实施县级文化馆、图书馆、乡镇综合文化站和乡村旅游点联动，促进公共文化资源下沉。公共文化阵地嵌入旅游空间，游客可以享受公共文化服务，本地居民也可以共享文旅开发带来的空间品质提升，实现主客共享。鼓励红色旅游、乡村旅游、康养旅游、研学旅游、工业旅游、海洋旅游等多元业态创新，支持各地打造文化特色休闲城市、休闲街区、高品质文化主题民宿和酒店，以优化城乡公共文化和文旅产业布局结构带动乡村文化振兴。同时，鼓励建设跨区域文旅协同机制，整合城乡文旅资源，赋予乡村文旅产业发展机会，如设立“文化产业赋能乡村振兴”“非遗工坊提质增效”重点项目，推动创意、人才、技术等要素资源下乡进村，培育非遗工坊特色品牌。

《规划》提出建好用好国家文化公园，规划实施线性文化遗产廊道要跨多个市县，有利于地方跳出县域单打独斗模式，构建跨区域文旅共同体，打造整体性文旅品牌。

引导地方完善文旅治理体系，提升风险防控能力。文旅行业具有高度综合性，涉及自然资源、住建、市场监管、公安、交通等多个部门，在传统的行业部门体制下，地方文旅部门“责任重能力弱”是地方治理难点。《规划》提出，要推进文化和旅游领域治理体系和治理能力现代化，完善体制机制、政策法规和资源要素保障，明确“坚持党委统一领导、党政齐抓共管，发挥旅游工作协调机制等作用，健全部门间、地区间协作机制，加强对文化和旅游工作的统筹部署、协同推进”，完善文化和旅游领域行政审批备案制度，统筹文化和旅游市场培育监管，推进文化和旅游统计制度改革。对地方来说，这意味着建立跨部门协同机制，统筹保护、开发、安全、统计和市场监管等政府职能。

同时，《规划》强调要完善法治保障，明确提出要修订非物质文化遗产法、旅游法，推进法律法规的立改废释。这对地方文旅行业的治理能力和治理体系的现代化提出了更高要求。

从一个较长历史时期看，《规划》对应中国式现代化建设的关键阶段“十五五”时期的文旅实践，将不再简单延续过往“公共服务、文化保护传承”“资源开发、景区建设”等格式化供给的传统叙事，而是在习近平文化思想的指导下，围绕“建成文化强国、旅游强国”的目标，将“坚定文化自信、秉持开放包容、坚持守正创新”的重大原则融入文旅行业发展全领域，从国家战略部署的层面回应中国式现代化进程中人民日益增长的精神文化需求，回应数字技术环境文化消费从物质消费转向精神体验消费的结构性变革。

未来，文旅行业不仅要带动产业增长、民生就业，更重要的是要依托文旅业的宏阔场景，肩负起夯实民族复兴的文化根基的历史使命。

来源 | 中国文化报

作者 | 武汉大学国家文化发展研究院院长傅才武

转载说明：本文系转载内容，版权归原作者及原出处所有。转载目的在于传递更多行业信息，文章观点仅代表原作者本人，与本平台立场无关。若涉及作品版权问题，请原作者或相关权利人及时与本平台联系，我们将在第一时间核实后移除相关内容。