施行22年后，道交法迎来“大修”

《草案》拟将现行法律的124条扩至170条，从自动驾驶入法到电动自行车提速，从处罚盲驾、飙车、毒驾到治理“开门杀”“僵尸车”“暴走团”，从互联网平台责任到便民交管服务，《草案》直面智能汽车时代的新问题、非机动车治理难题以及各类交通乱象

《法治周末》记者 孟伟

8月25日，《中华人民共和国道路交通安全法（修订草案）》（以下简称《草案》）提请十四届全国人大常委会第二十四次会议初次审议，并公开向社会征求意见。这是该法自2004年施行以来的首次系统性“大修”，此前的2007年、2011年、2021年，全国人大常委会仅对该法个别条款作过修正。

从2004年到2026年，汽车变成了“四个轮子上的超级计算机”，骑电动车的外卖骑手在大街小巷疾驰……施行22年的法律亟需告别局部修补的模式，转向体系化的全面重构。

《草案》拟将现行法律的124条扩至170条，从自动驾驶入法到电动自行车提速，从处罚盲驾、飙车、毒驾到治理“开门杀”“僵尸车”“暴走团”，从互联网平台责任到便民交管服务，《草案》直面智能汽车时代的新问题、非机动车治理难题以及各类交通乱象。

道路交通生态的三个变化

22年来，全国机动车保有量从2742万辆增至4.76亿辆，驾驶人从1.03亿人增至5.59亿人，电动自行车更是达到约3.8亿辆。出行方式的变化，让现行道路交通安全法的不少规定已难以适应现实。

“这22年间，道路交通生态发生了几个变化：第一，参与主体日趋多元。传统道路交通参与者主要是机动车、非机动车、行人，如今外卖、快递等即时配送从业人员依托非机动车开展经营活动，背后关联平台企业，自动驾驶企业也不再单纯售卖车辆，而是深度参与道路交通运行。第二，交通工具愈发复杂。过去车辆类型较为单一，如今车辆品类不断扩充，校车、危化品运输车辆需求增长，网约车也是十余年间兴起的新生事物。第三，自动驾驶带来人机混合的全新生态。”中国政法大学法学院院长张力在接受《法治周末》记者采访时说。

张力进一步指出，现行道路交通安全法以人作为中心构建，侧重规制人的驾驶行为，例如，分心驾驶、酒驾醉驾等。但机器参与驾驶之后，如何规范人机共驾场景，成为现行法律面临的现实挑战。

中国政法大学法学院行政法学研究所所长成协中也向《法治周末》记者表达了类似看法。他认为，近年来道路交通领域最明显的变化在于车辆技术和运输组织方式的变化。新场景下，仅考察驾驶人的行为已无法充分防范交通事故。自动驾驶系统可在一定条件下替代驾驶人完成驾驶任务；平台企业通过订单分配、配送时效、路线规划，会影响配送人员的驾驶行为。车辆产品缺陷、不合理的平台调度、道路设施问题，均可能诱发或放大事故风险。

“这对立法者提出了新的问题，即在新的生态下，安全义务如何配置？因此，法律既需要规定驾驶人的安全驾驶义务，也需要明确汽车生产企业、平台企业等各自承担的安全义务，并设定违反义务的法律后果。”成协中说。

基于这些背景，张力认为，当前对道路交通安全法大修不是突然的事情，而是过去至少10年来长期酝酿的结果。一方面，修法直接回应了民生需求，道路交通安全法直接涉及衣食住行中的“行”，外卖骑手、网约车司机等新就业群体的风险保障也需要通过修法来回应。另一方面，修法也是回应产业发展的需求。

“比如，自动驾驶汽车已在多地试点，但上牌路径始终不清晰，制约其商业化，道路交通安全法不修订，自动驾驶汽车就上不了‘铁牌’（正式准入牌照），上不了‘铁牌’就进不了千家万户。”张力说，相关部门也是希望通过修法推动自动驾驶技术和产业的健康发展。

设专章规范自动驾驶

《草案》的变化涉及面广，新增的“自动驾驶汽车的特别规定”专章，成为大众关注焦点。过去，自动驾驶的规范多散见于政策文件和部门规章，而此次修订意味着这项技术正式从“试点探索”上升至“国家立法”层面。

《草案》第九十五条明确区分了“自动驾驶汽车”和“辅助驾驶功能”，规定：自动驾驶汽车，是指在设计运行条件下代替驾驶人持续自动地执行全部动态驾驶任务的汽车；所称辅助驾驶功能，是指在设计运行条件下辅助驾驶人执行部分动态驾驶任务的功能。

《草案》同时明确，未激活自动驾驶功能的自动驾驶汽车和驾驶仅具备辅助驾驶功能的汽车上道路行驶，按照非自动驾驶汽车的规定管理。

在责任划分上，《草案》第九十七条规定，自动驾驶汽车在自动驾驶功能激活状态下发生道路交通安全违法行为的，由自动驾驶汽车生产企业、进口企业接受处理。自动驾驶汽车生产企业、进口企业认为道路交通安全违法行为与自动驾驶功能无关的，应当承担举证责任。

“道路交通安全法修订最大的亮点就在于自动驾驶专章。”张力说，这具有首创意义。

中国政法大学教授、国家高端智库可持续交通创新中心研究员郑飞在接受《法治周末》记者采访时也指出，《草案》对自动驾驶和辅助驾驶两个概念的规定非常清晰，明确界定了“自动驾驶”的概念内涵，这一区分为后续的违法处理、保险、事故认定等制度提供了逻辑起点，为后续以“是否激活”自动驾驶为标准的责任承担模式奠定了基础。

管住“家门口”的交通乱象

针对老百姓深恶痛绝的交通乱象，《草案》也一一作出了规定。电动自行车超速、逆行、闯红灯，“开门杀”猝不及防，“僵尸车”长期霸位，“暴走团“任性占道，这些长期困扰基层治理的问题都被写入了国家法律。

具体而言，《草案》将电动自行车在非机动车道内行驶时的最高时速，从现行法律规定的不得超过15公里提升至不得超过20公里。同时，新增专门条款，列明驾驶电动自行车不得有逆向行驶、超速行驶、违反交通信号通行的行为，也不得拨打或者接听手持电话、观看视频等；规定电动自行车的驾驶人和乘车人应当按照规定戴安全头盔。

针对“开门杀”，《草案》明确开关车门，机动车驾驶人、乘车人应当注意观察，驾驶人应当提醒乘车人注意安全。

针对“僵尸车”，《草案》给出具体定义：“本法所称废弃机动车，是指停放超过一百二十日，并且根据其位置、状态等情况，有合理理由认定已被弃置的机动车。”

针对“暴走团”，《草案》规定，未经许可，任何单位或者个人不得占用道路从事非交通活动。

“跟道路交通有关的、困扰老百姓的问题，基本上都写进去了。”张力说，依据现行道路交通安全法，这些行为本可通过司法解释进行规范，但《草案》仍逐一列举，因为立法兼具规范与普法双重功能，既向公众昭示立法者回应了民生诉求，也为潜在违法者明确了行为边界，从而便于后续执法。

互联网平台责任也写进法条。《草案》第五十一条规定，互联网平台企业利用算法对驾驶机动车、电动自行车配送进行工作调度的，应当考虑行驶限速要求、路况、天气等因素，建立完善订单分配、时间预估、路线规划等算法规则；不得利用算法、平台规则等，强迫、纵容、默许其从业人员违反道路交通安全法律、法规驾驶机动车、电动自行车。

成协中指出，该条立法的背景在于，平台确定的配送任务与从业人员的守法义务之间可能存在冲突，如果平台设置的时限或者路线使从业人员难以在遵守交通规则的情况下完成任务，仅处罚从业人员并不足以消除配送调度形成的风险。

电动自行车防篡改同样成为法定义务。《草案》第二十三条要求禁止擅自改动已登记的非机动车的结构、构造、特征或者安全技术参数。电动自行车生产企业应当采取有效措施，完善防篡改要求，防止在销售、使用环节对安全技术参数进行改动。

成协中分析，这体现了对不同主体分别设定义务的思路：“生产企业采取防篡改措施的义务，与销售、使用环节相关主体不得擅自改装的义务相互补充。即使生产企业未履行防篡改义务，实施擅自改装行为的主体也不能据此免除自身责任。”

对危险驾驶行为加大处罚力度

“现行道路交通安全法的法律责任一章有32条，《草案》增加到38条，数量看起来有增长，但道路交通安全法的总条款从124条增加到170条，分母明显变大，所以处罚条款的比例实际上有所下降。”张力说，此次修订意味着对道理交通安全的治理思路从“重处罚、轻规范”转向了源头风险防控和事前预防。

成协中认为，《草案》进一步强化了事故发生前的风险防控，对网络平台、电动自行车的生产厂商课以义务，这是以交通秩序维护为目的，合理设定行政法上第三方义务的表现。但他同时强调，第三方义务的设定并不排斥行为人本身的守法义务——平台义务与骑手义务不能相互替代，防篡改义务与不得擅自改装义务也相互补充。

具体到法律责任章节的调整内容，《草案》对“盲驾”“毒驾”集中升级了处罚，被舆论称为对危险驾驶的“零容忍”。

《草案》第一百四十二条第五款规定：有拨打或者接听手持电话、观看视频等妨碍安全驾驶行为并造成交通事故或者其他严重后果，由公安机关交通管理部门处二百元以上五百元以下罚款，可以并处暂扣三个月机动车驾驶证。

成协中对处罚力度做了了更细致的分析。他指出，“盲驾”主要指驾驶时拨打、接听手持电话、观看视频等妨碍安全驾驶行为。现行的道路交通安全法实施条例已经禁止此类行为，通常依道路交通安全法第九十条处警告或者二十元以上二百元以下罚款。此次修订中，加重的是造成严重后果的情形，并非所有使用手机的行为一律适用较重处罚。

“毒驾”处罚方面调整更为显著。现行道路交通安全法第二十二条已经明确禁止服用国家管制的精神药品、麻醉药品后驾驶机动车。《草案》进一步规定了吸食、注射毒品后驾驶机动车的专门处罚，第一百三十二条明确：吸食、注射毒品后驾驶机动车的，处十日以上十五日以下行政拘留，并处二千元以上五千元以下罚款，吊销机动车驾驶证，五年内不得申领机动车驾驶证。吸食、注射毒品后驾驶机动车从事营运活动的，处十五日行政拘留，并处五千元罚款，吊销机动车驾驶证，十年内不得申领机动车驾驶证，终身不得驾驶营运机动车。

成协中在采访中解释：本次修订提高了对高风险驾驶行为的处罚强度，现行法律虽禁止吸食、注射毒品后驾驶，并通过驾驶证管理制度限制相关人员的驾驶资格，但缺少道路交通安全法上的专门罚则。

根据醉驾的治理经验，成协中认为，经验说明治理效果并不单纯取决于罚则的严厉程度。“醉驾的治理还依赖常态化执法、统一的检测和证据标准，以及长期普法形成的行为预期。在制裁之外，代驾服务的发展也对醉驾的治理有积极效果。”他建议，对于治理危险驾驶行为，需要坚持惩治与预防相结合，提高违法行为被发现和依法处理的确定性，并通过车辆功能限制、针对性教育等措施降低违法发生概率。

强化制度衔接

《草案》提到，道路交通安全法修订遵循以下总体思路：一是统筹发展和安全，妥善处理道路交通安全与自动驾驶汽车和电动自行车产业发展、通行效率提高等关系。二是坚持问题导向，聚焦“醉驾”“僵尸车”“超标车”治理和电动自行车、“暴走团”管理等突出问题，有针对性完善制度措施。三是注重便民利民，在维护道路交通安全的同时，推行便民举措，便利群众出行。四是强化制度衔接，处理好本法与公路法、网络安全法、个人信息保护法等相关法律法规的关系。

《草案》执法与监督章节对法律衔接做出明确要求。第一百条规定，自动驾驶汽车生产企业采集、存储、传输车辆数据信息应当遵守《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》《中华人民共和国个人信息保护法》《网络数据安全管理条例》等法律、行政法规规定，确保自动驾驶汽车道路行驶安全、网络安全、数据安全和个人信息安全。驾驶汽车生产企业应当根据机动车登记、道路通行管理、道路交通安全违法行为和道路交通事故调查等需要，向公安机关交通管理部门提供相关数据信息。属于进口自动驾驶汽车的，进口企业应当委托境内具备相应能力的单位负责履行前两款规定。

一部交通法律为什么需要这么宽的制度衔接面？

“道路交通安全法需要与其他法律衔接，是因为动态的交通必须衔接静态的道路。”张力说，现在管路的（交通运输部门管公路、住建部门管城市道路）和管动态交通的（公安交警）不是一个部门，但路的质量、设计、被占用等多方因素必然影响动态交通安全，如果路太差或被占用，机动车也容易出现事故；反过来，公路法也要求占用道路需经许可，夜市经济、城市马拉松（涉及个人信息保护等问题）等活动也要与道路交通安全法衔接。

成协中则以超限超载治理为例说明了制度衔接的必要性：“货运车辆违法装载既危及道路通行安全（道路交通安全法），又损害公路桥梁等基础设施（公路法），过去两部门认定标准不同——公路管理机构按轴荷和车货总质量认定超限，公安交警按行驶证核定载质量认定超载——造成多头执法、重复处罚、只罚款不卸载等问题。2016年以来，两部门通过联合执法逐步统一认定标准，但协作规则主要在部门规范性文件中，法律层面的认定标准、职责分工和证据衔接仍需明确。《草案》将既有的部门联合执法、信息共享和统一认定机制明确在法律规范中，具有统一法律适用的积极效果。”

对于草案与网络安全法、数据安全法、个人信息保护法的衔接，张力认为，此类规定更多具有强调与指引意义。

“比如，即便不作专门规定，自动驾驶汽车生产企业同样必须遵守网络安全法、数据安全法和个人信息保护法的相关要求。公众普遍关注自动驾驶汽车的数据采集、存储与使用是否安全，特别是采用视觉识别技术路线的车辆，其摄像头在行驶过程中持续采集周边环境信息，相关数据安全与隐私保护问题尤为突出。”张力指出，草案注重法律间的衔接，一方面可以提示相关企业高度重视自动驾驶场景下的数据安全与个人信息保护义务，另一方面也是对社会公众关切的积极回应。

责编：肖莎