周末文摘 | 已上市药品变更备案规制定位和实践分析

杨琛.已上市药品变更备案规制定位和实践分析[J].中国食品药品监管.2026.06（269）：102-111.

杨琛

北京协同医药医学创新促进中心政策法规工作组

YANG Chen

Policy and Regulation Working Group, Beijing Collaboration Medical Advance Center (CMAC)

本文围绕我国已上市药品变更备案规制展开研究。首先，分析当前已上市药品变更备案规制的现状与存在的问题，结合我国行政备案规制的法律法规要求，明确已上市药品变更备案规制的目的、类型和性质；其次，梳理国家级与省级层面的相关规定，厘清已上市药品变更备案规制程序、备案机关及持有人的职责与法律责任。本文旨在推动已上市药品变更备案规制要求的逐步统一，在优化已上市药品变更备案规制的实施细则和工作程序方面，为国家与地方药品监管部门提供决策参考。

This study examines the filing-based management for post-approval drug changes in China. First, it analyzes the current status and existing issues of filings for post-approval drug changes, in light of the legal and regulatory requirements governing administrative filing systems in China, clarifies the objectives, categories, and legal nature of filing-based management for post-approval changes. Second, by reviewing relevant regulations and implementation requirements at both the national and provincial levels, this study clarifies the filing procedures, competent authorities, and the responsibilities and legal liabilities of marketing authorization holders (MAHs). The study aims to promote the gradual harmonization of regulatory requirements of filings for post-approval drug changes to provide policy recommendation for national and provincial drug regulatory authorities in optimizing rules and operational procedures.

已上市药品变更；行政备案；变更备案；规制定位；实践分析

post-approval drug changes; administrative filing; change filing; regulation positioning; practice analysis

在推进“放管服”改革的过程中，为实现我国药品监管体系和监管能力现代化，构建高质量的服务型政府^[1]，已上市药品变更^①备案作为一种柔性法律规制随之产生。《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）第七十九条、《药品注册管理办法》第七十七条及其配套文件规定，药品上市后变更分为审批类变更、备案类变更和报告类变更3 种类型，分别对应重大变更、中等变更和微小变更。《药品上市后变更管理办法（试行）》[ 以下简称《变更办法（试行）》] 规定，境外生产药品的备案类变更，应由药品上市许可持有人（以下简称持有人）向国家药品监督管理局药品审评中心（以下简称国家药监局药审中心）备案；境内生产药品的备案类变更，应由持有人向省级药品监管部门备案。

《变更办法（试行）》规定的备案是告知型备案，而不是许可型备案。根据我国法规要求，备案不属于行政许可。持有人作为药品变更的法律责任主体，应当从以下3 个方面确认变更种类：一是依照药品相关法律法规和药品生产质量管理规范等要求确定；二是根据持有人内部变更管理制度及变更事项清单等确定；三是通过与国家和省级药品监管部门沟通交流等方式确定。

1.1 行政备案规制的目的

药品变更备案作为行政备案在药品监管领域的一种备案形式，具有行政备案的目的、类型和性质。

行政备案是指行政机构收集信息以便后续存档备查，即公民、法人或者其他组织依照法律法规的规定，向行政机关递交备案所需的材料，行政机关收集、整理、存档递交的材料，以待备查的行为^[2]。行政备案是为方便行政机关（备案机关）事中和事后监管的一种新型监管方式，需要行政相对人依法主动提交有关备案资料，从而放松市场准入条件；与行政许可相比，行政备案弱化市场准入控制、降低市场准入要求，提升了市场活力^[3]。

1.2 行政备案规制的类型

目前，学界暂未系统研究行政备案类型。在已有研究中，行政备案按照功能可分为3 类，分别是内部行政备案与外部行政备案、事前行政备案与事后行政备案、告知型行政备案与监督型行政备案。为了系统深入阐述行政备案的类型，体现行政备案规制要求，王由海^[4] 在《行政备案的实践类型与法治化路径》一文中指出，按照备案阶段和审查形式，行政备案可分为预防型备案、告知型备案和后设型备案。

1.2.1 预防型备案

预防型备案是以保障健康与预防风险为目标，主要适用于食品药品、生产、环境和社会安全等领域。其特征为：一是事前备案，行政相对人在从事特定的市场活动前，为便于行政机关积极监督市场活动，需要主动履行备案义务；二是形式审查，行政相对人将自身符合备案要求的信息“告知”行政机关，行政机关仅对材料是否齐全、形式是否符合法定要求等进行审查，对备案材料的真实性、合法性则不作审查；三是全过程监管，根据备案信息开展事中事后监管，实施全过程风险防控。

1.2.2 告知型备案

告知型备案以向行政机关提供信息为目的，不直接影响行政相对人的权利和义务，也不创设行政权力。其特点是：一是事后备案，为鼓励更多主体从事特定市场活动，行政机关将事前审批改为事后备案，行政监管置于事后，而非事前控制；二是形式审查，行政相对人提交符合要求的备案资料，行政机关审查递交材料的完整性、有效性，做到“高效便民”；三是事中事后监管，行政机关在获得完整信息的基础上，将监管重心置于事中和事后两个环节。

1.2.3 后设型备案

后设型备案是指在事前降低市场准入要求、事后实质审查严格把关的情况下，主要关注市场主体是否适格。政府将部分监管权赋权于市场主体，引导其建立内部自我监管体系，并在事后对市场主体进行严格规制。其特征为：一是事后备案，以市场活动有序开展为目的，政府采取备案方式实施事后监管，市场主体可先从事特定市场活动；二是实质审查，需与其他标准相结合进行审查；三是强化事中事后监管，为吸引更多市场主体参与，政府在事前对某些风险给予一定宽限和容忍，并在事中事后环节严格防控风险。

1.3 行政备案规制的性质

由于我国缺乏对行政备案的系统性和科学性研究，对其性质尚无明确定论，行政备案同行政许可、行政确认等其他行政行为易相混淆。有关行政备案性质的理论，主要有以下2 种。

（1）“行政法律行为说”。行政备案是在没有明确的约束和调整范围的情况下，给行政相对人直接设定了程序上的义务，即使是未明确类型化的具体行政行为，在“放管服”改革过程中，行政备案也能有效实施监管措施。此外，由于规定了行政相对人的备案义务，行政备案是具有法律效力的行政行为。在实践中，仍存在对行政相对人的权利与义务产生实质影响的许可型备案^[5]。

（2）“行政事实行为说”。行政备案是一种程序上的事实行为，主要理由如下：一是对行政机关而言，除规定备案的内容、方式、时间等事项外，行政备案过程中不直接产生特定的法律效果，如信息收集、后续监管检查、信息披露等；二是对行政相对人而言，行政备案仅为前置性程序行为，不直接影响其权利与义务^[6]。

随着我国药品审评审批制度改革持续深入，药品监管制度不断完善，药品监管理念与国际接轨^[7]，为指导持有人进行药品变更备案，药品监管部门不仅发布了《药品管理法》《中华人民共和国疫苗管理法》《药品注册管理办法》《药品生产监督管理办法》《变更办法（试行）》，还发布了化学药品、生物制品和中药等上市后变更指导原则，以及地方药品监管部门发布的药品变更备案相关规定。

《变更办法（试行）》在充分借鉴欧盟和美国药品变更管理经验的基础上，引入了风险变更、风险评估等理念，是我国第一个专门针对药品变更备案的规范性文件^[8]。药品上市后研究制度，一方面积极促使持有人主动参与，将药品全生命周期管理真正落到实处；另一方面，鼓励持有人采用新技术、新方法、新工具，不断优化药品生产工艺和流程，不断提高药品质量。根据《变更办法（试行）》的相关规定，为明确境外和境内生产药品变更备案办理程序和要求，国家药监局药审中心发布《境外生产药品上市后备案类变更办理程序》，22 个省级药品监管部门发布了药品变更备案规制的相关规定或沟通交流工作程序等配套文件。通过梳理发现，上述文件存在相同点、不同点以及相关问题，现对其进行实践分析如下。

2.1 相同点

（1）备案资料签收。通过国家药监局业务应用系统，省级药品监管部门接受持有人递交的备案资料，并进行形式审查。符合要求的，签收后公示；不符合要求或不属于备案管理的，不予以签收，并作出合理解释和说明。

（2）备案资料审查。对签收的备案资料进行审查，资料不完整或不符合审查要求的，可要求持有人补充和完善。必要时，可根据风险级别进行现场核查和抽样检验，但不计入审核时限。

（3）备案审查结论。根据资料完整性、现场核查和抽样检验的审核意见，作出备案审查通过或者不通过结论。

（4）备案情况分析。一般情况下，在年度报告和再注册审评过程中，需对备案变更情况进行分析。

2.2 不同点

（1）备案完成节点日期不一致。按照《变更办法（试行）》第二十六条规定，备案部门应当自备案完成之日起5 日内公示有关信息。然而，《变更办法（试行）》政策解读中明确，持有人按照备案资料要求提交资料进行备案，提交备案资料后即完成备案。因政策解读一般不具有法律效力和强制执行力，不能作为正式的法律法规依据，然而《变更办法（试行）》第二十六条对备案完成日期没有明确的规定，因此实践中存在以下5 种不一致情形：一是先形式审查，符合要求后签收和公示，以签收日期为备案完成日期^②；二是先签收，然后在5 日内进行形式审查和公示，以公示日期为备案完成日期^③ ；三是先签收，然后在5 日内进行形式审查，以通过审查日期为备案完成日期^④ ；四是以持有人提交备案资料为备案完成日期^⑤ ；五是没有界定备案完成日期^⑥，直接引用《变更办法（试行）》，自备案完成之日起5 日内公示。

（2）备案审查时限有所不同。按照《变更办法（试行）》的规定，省级药品监管部门应当加强监管，根据备案变更事项的风险特点和安全信用情况，自备案完成之日起30 日内完成对备案资料的审查，必要时可实施检查与检验。在实践中，备案审查的时限包括20 日（安徽、吉林、内蒙古、甘肃、河南、浙江、贵州、江西、山东）、25 日（湖北、福建、新疆、辽宁、江西）、30 日（上海、广东、四川、陕西、河北、天津）和60 日（青海）等。存在的形式有以下7 种：一是技术审查20 日、撤销备案5日（吉林）；二是技术审查20 日、作出审查结论10 日；三是技术审查20 日或非技术审查25 日，作出审查结论5 日；四是审核时限30 日和（或）公示结果5 日；五是资料审查22 日和作出审查结果8 日（海南）；六是境外生产药品上市后备案审查30 日；七是签收后审核时限60 日，收到审评意见后15 日内作出备案决定（青海）。

（3）补正要求和时限不同。部分地区规定可进行一次性告知补正，但有些地区并没有此项规定。另外，补正时限也有所不同，分别为5 日（甘肃）、10 日（海南）、15 日（四川、内蒙古）、20 日（安徽）和80 日（广东、湖北）。

（4）启动备案审查时间不一致。存在以下4 种情形：一是备案完成之日起进行备案资料审查；二是公示之日起进行备案资料审查；三是在签收后进行备案审查；四是备案任务进入相应系统时开始备案资料的审查。如《境外生产药品上市后备案类变更办理程序》明确，自备案完成之日起30个工作日内完成对备案资料的审查。需要说明的是，因备案完成日期界定不一致，启动备案审查时间也会不一致。

（5）审查结论的处理方式不同。省级药品监管部门汇总技术评估、现场核查和检验的审核意见，作出审查通过或不通过的结论。对于非技术类审查，作出审查通过的结论，在备案完成之日起5 日内予以公示。对于技术类审查，作出通过的结论，保持备案公示内容不变；但作出不通过的结论，存在以下处理方式：一是只有审查结论不通过，没有处理结果（河南、青海）；二是审查结论不通过的，改正、取消或撤销并重新备案（山东、贵州、安徽、吉林）；三是审查结论不通过的，撤销备案，告知持有人采取风险评估和风险控制措施（吉林）；四是审查结论不通过的，取消或撤销备案，告知持有人或相应的省级药品监管部门（甘肃、福建、新疆、海南、江西、山东、四川、湖北）。

（6）备案资料递交形式不同。主要形式有电子资料递交、纸质资料递交（新疆）、电子和纸质资料同时递交（贵州、青海）。

2.3 实践分析

2.3.1 上位法规定有待进一步细化

规范性文件是指行政机关为实现行政目的，结合本地区、本部门实际情况，对非特定事项作出的具有普遍约束力和反复适用性的一般性决定、决议、命令和措施等，有关行政机关和行政相对人都必须遵守。规范性文件不得与法律、行政法规和规章相抵触，下级规范性文件亦不得与上级规范性文件相抵触^[9]。

国家药监局隶属国家市场监督管理总局，下设21 个直属单位，并指导各地区药品监管部门工作。国家药监局药审中心系国家药监局直属单位，其发布的《境外生产药品上市后备案类变更办理程序》，属于《变更办法（试行）》的下位规范性文件；各省级药监局发布的药品变更备案管理等相关规定，同样也属于《变更办法（试行）》的下位规范性文件。

《变更办法（试行）》规定，备案部门应在备案完成之日起5日内公示备案信息，省级药品监管部门应在备案完成之日起30 日内完成对备案资料的审查。但其对备案完成日期和备案审查日期没有明确且具体的界定，使得国家药监局药审中心和各省级药监局在制定药品变更备案相关规定时，在备案完成节点、备案完成时限、启动备案审查时点、备案审查时限和资料递交形式等方面存在差异甚至冲突，从而致使境外药品与境内药品、不同地区生产药品在上市后变更备案实践中标准不一。

与《变更办法（试行）》相比，其政策解读更为具体。第二十六条明确持有人按照备案资料要求提交资料进行备案，提交备案资料后即完成备案；第二十八条明确备案完成且公示后，涉及药品批准证明文件及其附件载明的信息变更的，公示内容与药品批准证明文件配合使用。就上述两条政策解读而言，持有人可能会认为，按要求提交备案资料即已完成备案，在备案变更信息公示后，就可以与药品批准文件配合使用。但在备案完成之日起30 日内，药品监管部门要进行备案资料审查，存在审查不通过的情形，有可能改正、取消或撤销备案公示的变更信息，这使得公示内容与药品批准证明文件的配合使用存在着一定的不确定性，即持有人在药品招标、清关、上市销售等环节所提供药品批准证明文件存在不确定性，从而在实际操作中可能造成不必要的损失。另外，政策解读不具有法律上的强制约束力，主要起到指导和参考作用，持有人应正确理解政策解读的法律地位和作用，不应过度依赖政策解读。

2.3.2 偏离行政备案的“应有之义”

在市场经济高速发展的背景下，市场主体通常希望政府干预退出大多数市场领域，以减少企业参与市场活动的不确定性，在政府和市场的关系中，备案恰恰起到平衡作用。在“放管服”改革中，探索放宽准入类备案无疑是首选的替代方法，也是管制型政府转变为服务型政府的新途径。大量减少行政审批和行政许可的事项，并非意味着政府放弃监管^[10]。行政备案是一种新型监管方式，旨在方便备案机关开展事中和事后监管，需要行政相对人依法主动按照要求提交有关备案资料，从而放松市场准入条件。

参考《变更办法（试行）》政策解读文件的第二十五条内容，备案不属于行政许可，不存在许可类备案，《变更办法（试行）》规定的备案均为告知型备案，由持有人对备案事项负主体责任。对于药品变更的告知型备案，是指持有人从事药品变更活动后，按照法定程序向药品监管部门提交备案申请材料，药品监管部门对材料是否齐全、是否符合法定形式进行审查，并将资料存档以备事后监督使用。然而，在药品变更备案的实践中，备案机关、持有人和备案程序均存在一些与备案要求偏离的现象，具体如下。

从备案机关（药品监管部门）角度分析

我国目前没有行政备案法，对行政备案的事项范围也没有明确界定。与行政许可事项相比，行政机关对备案事项的介入程度较低，导致行政备案与行政许可、行政确认和事实行为的范围存在混淆^[11]， 实践中出现了许可式备案、确认式备案等模糊状态。

按照《变更办法（试行）》规定，省级药品监管部门应根据备案变更事项的风险特点和安全信用情况，自备案完成之日起30日内完成对备案资料的审查，必要时可实施检查与检验。由此可知，在通常情况下，药品监管部门根据风险和信用的不同，可对备案资料进行形式审查、实质审查或不予审查^[10]。实践中，偏离情形有以下3 种：一是许可式备案。当备案采取实质性审查标准，经检查和检验后结论为不通过时，存在改正、取消、撤销或重新备案的情形，持有人无法在备案公示后进行相应变更活动，相当于设定了禁止性规定，这实质上与行政许可要求一致，不符合行政备案的性质。二是确认式备案。当备案采取实质性审查标准，经检查和检验后结论为通过时，确认药品变更符合备案要求，持有人可以进行相应变更活动，公示内容配合药品批准证明文件使用，对外具有执行力。三是事实行为。《变更办法（试行）》政策解读明确，持有人按照备案要求提交备案资料后即完成备案，虽然该解读仅作为参考和指导，不具有法律效力，但若药品监管部门参考其内容，不对药品变更分类和备案递交资料是否符合要求进行任何形式审查或实质审查，则持有人的备案在性质上属于事实行为，可能导致“备而不管”，这与备案所要求的“资料归档以备事后监督使用”不符^[11]。

从行政相对人（持有人）角度分析

《变更办法（试行）》规定，持有人是药品变更管理的法律责任主体，鼓励其运用新技术、新方法、新工具，优化药品生产工艺和流程，不断提高药品质量；应依据药品监管法律法规、药品生产质量管理规范、国内相关技术指导原则和国际人用药品注册技术协调会（International Council for Harmonisation of Technical Requirements for Pharmaceuticals for Human Use，ICH）有关技术指导原则，结合产品特点、风险等级和内部变更事项清单等，经充分研究、评估和必要的验证后，确定变更管理类别。如无法确定变更管理类别，可按照最高类别申报，或经与药品监管部门沟通交流后确定。

因药品研发新技术发展和全生命周期管理的复杂性，药品法律法规及其相关指导原则无法包含所有药品变更备案情形。同时，在制药行业中，持有人质量管理基础、研发水平和风险控制能力等参差不齐，如何科学分类、明确变更等级和有效防控风险存在巨大压力。在药品变更备案过程中，存在以下现象。

（1）按照最高变更类别（重大变更）申报。这种方式不仅占用了药品监管部门审评资源和持有人自身资源，而且因重大变更至少需60 日完成审评审批而延迟药品上市；另外，持有人也要考虑是否有足够的研究资料支持该项重大变更，若因支持性资料不足而不予批准，则费时费力且影响药品上市。因此，即使药品变更相关法规明确可按照变更的最高类别申报，但考虑到目前审评资源有限，建议持有人充分发挥在药品变更中的主体责任，结合产品特点、风险等级和内部变更清单等，在评估变更研究资料、审评时限和上市紧迫性后，尽可能准确评估变更类别。

（2）将重大变更事项按照中等变更申报，或中等变更事项按照微小变更申报。这种现象的出现存在多种因素，包括变更管理办法和相关指导原则的具体变更分类模糊、变更验证要求不明确、与持有人变更管理体系和变更清单分类要求不一致，或者持有人为提早上市或满足供应需求而故意低报等。针对此种情况，建议持有人主动与药品监管部门沟通交流，及时了解审评审批尺度，关注国家药监局药审中心公布的“共性问题解答”专栏，并将其纳入内部变更清单。

（3）中等变更没有再划分为非技术类变更和技术类变更。《变更办法（试行）》第二十六条规定，省级药品监管部门自备案完成之日起30 日内完成对备案资料的审查，必要时可实施检查与检验。根据各省级药品监管部门变更实施细则内容可知，在备案资料审查过程中，已经将备案分为非技术类变更和技术类变更。在变更分类评估过程中，如果持有人能将备案类变更进一步细分为非技术类变更或技术类变更，则不仅可以在备案资料审查时缩短审查时限，而且能最大限度明确变更风险等级。另外，在完成备案且已实施变更后（30 天内），不仅可以缩小审查不通过或被撤销的产品范围，而且可减少因公示内容不确定性带来的损失。

2.3.3 备案信息的修改、撤销和注销尚无明确程序

《变更办法（试行）》实施以来，通过国家药监局网站上的“药品查询”栏目，可查找符合备案要求的境内生产药品和境外生产药品的备案信息，并显示“已备案”。当药品监管部门认为备案审查不通过而予以撤销，或者认为变更类别分类不当需要重新提出申请时，不公开最终审查结论。当持有人认为备案信息填写有误需要修改时，只能重新按要求提交备案资料申请，造成正确信息和错误信息同时存在；当不再执行备案变更、需要注销时，尚无注销途径。

3.1 明确备案规制的定位

明确药品变更备案规制的边界，不仅有利于保障药品质量安全、规范药品变更备案范围、降低备案规制成本，更有利于提高药品规制立法质量、维护药品变更备案规制的一致性，是药品变更备案规制完善的重要举措，也是省级药品变更备案规制完善的基础。可从以下方面考虑明确其边界。

（1）明确内涵。备案以信息收集、存档备查为目的，持有人应主动依法递交相关资料，以备备案机关后续监管。存档备查并非放弃监管，而是取代行政审批的新的柔性事中事后监管方式。因此，首先，持有人应提交符合备案要求的相关资料；其次，药品监管部门在事中事后监管中，对不符合备案要求的，应及时采取相应的措施。

（2）明确性质。备案不是行政许可，不存在许可式备案和确认式备案。但因对备案审查性质理解不到位，备案审查中常出现“许可”和“确认”等字样，混淆了备案与其他行政管理方式，导致审查方式不合理^[10]。 因此，要坚持有件必备、有备必审、有错必纠，对变更备案类事项严格要求，不得规定持有人须经药品监管部门审查同意后方可从事相关特定活动。

（3）明确类别。在实践中，根据不同的备案阶段和审查方式，备案可分为预防型备案、告知型备案和后设型备案3 种类型。《变更办法（试行）》政策解读中明确，药品变更备案属于告知型备案，但其只能作为参考和指导，不具有法律效力。从法律效果看，告知型备案与现阶段“放管服”改革精神高度契合，既没有对持有人的权利义务直接产生影响，也不具备创设行政审批或行政许可的效力^[4]。从监管重点看，告知型备案关注事中事后监管过程，虽然可规制持有人持续遵守备案要求，但因没有充分认识到行政审批制度改革的意图和理念，欠缺对事中事后监管的保障和监督措施。因此，仍需明确药品变更备案的类别，在确定其法律效力的基础上，完成监管保障和监管措施。

3.2 完善备案规制程序和系统功能

尽管我国尚无行政备案法，但可以借鉴较为完善的《中华人民共和国行政许可法》相关内容。《中华人民共和国行政许可法》规定，行政许可不论在设定前还是设定后，都应遵守相应的程序性要求。起草法律草案、法规草案和省、自治区、直辖市人民政府规章草案，拟设定行政许可的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明设定该行政许可的必要性、对经济和社会可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，并将意见报告该行政许可的设定机关。此外，公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议。

基于此，一方面，国家药监局应评估《变更办法（试行）》实施情况，针对实践中发现的与《变更办法（试行）》相冲突或不一致的内容进行完善，并进一步规范地方药监局实施药品变更备案规制的要求。另一方面，国家药监局应完善其“药品业务应用系统”的功能，增加备案信息公示更改和注销功能，保障同一持有人同一药品的同一备案事项拥有唯一的备案编号；增加公示备案审查结论的功能，对撤销备案和重新备案的事项单独归类，方便持有人借鉴参考、节省审评资源以及缩短沟通交流时间。

3.3 明晰备案管理的法律责任

有权利和义务，就一定有法律责任。法律责任体现法律面前人人平等原则，不仅能监督行政机关依法行使职权、保护行政相对人合法利益，也能督促行政相对人积极、正确履行备案义务。

根据《药品管理法》第一百二十七条规定，未按照规定对药品生产过程中的变更进行备案或者报告，责令限期改正、给予警告；逾期不改正的，予以罚款。第一百二十三条规定，提供虚假的证明、数据、资料、样品或者采取其他手段骗取药品注册等许可的，撤销相关许可，十年内不受理其相应申请，并处以罚款；情节严重的，对法定代表人、主要负责人、直接负责的主管人员和其他责任人员，处以罚款，十年内禁止从事药品生产经营活动，并可予以拘留。

上述规定只是针对行政相对人（持有人），而没有明确行政机关（备案机关）相应的法律责任。对明晰法律责任，可从以下方面进行完善。

（1）对于备案主体，在强调持有人法律责任的同时，应兼顾备案机关的法律责任。按照“权责一致”原则，权力和责任相适应，在赋予备案机关监管职责的同时，也应规定其相应的法律责任。建议进一步明确备案机关在受理、审查及事后监管中的法律责任，防止行政不作为或乱作为。

（2）对于备案责任的适用情形，应从备案机关和持有人2 个角度分别进行考虑。在备案机关方面，其承担的法律责任应与其职权职责密切相关，实际操作中主要存在以下情形：一是怠于履行备案职责，如行政机关拖延履行接收材料、告知、送达、公示和解释说明等义务；二是滥用备案职权，如违法增设备案条件、不当行使裁量权等行为；三是无法履行后续监督检查义务。在持有人方面，违反法定义务和约定义务，实际操作中主要存在以下情形：一是逾期未报送、变更备案信息和注销备案，目前备案系统中尚无法进行备案信息变更和注销；二是提供虚假备案材料和信息；三是实际从事的活动与备案内容不符^[12]。

（3）对于备案责任类型的选择，应当遵循比例原则，即法律责任的惩戒程度应与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法情节显著轻微的，应优先适用警告、责令限期改正等较轻的处罚类型；对于违法情节严重的，可适用更为严厉的处罚类型，如撤销药品注册证书、罚款、行政拘留、禁止生产经营活动等^[13]。

在药品审评审批制度改革持续深入、药品监管体系和监管理念不断完善的背景下，备案作为一种相对柔性的监管方式，日益受到重视并得到广泛运用，但其在法律规范层面仍存在不足，不利于药品变更备案的完善和发展。备案的实施并非放松药品安全监管，而是在规范市场准入的同时，采取灵活方式进行事中事后监管，以保障药品安全和质量。本文通过阐述药品变更备案的制度目的、类型和性质，结合药品变更备案规制实践进行分析，提出法律规制的完善思考，以使备案制度发挥其应有功能，促进药品领域健康发展。但是，药品变更备案的研究尚有不足，实践分析也存在局限性，相关研究成果还需要运用新技术、新工具和新标准加以验证，后续研究仍有待进一步深化与细化。

①本文所称药品变更均指已上市药品变更。

②源于《新疆维吾尔自治区药品上市后变更备案管理工作程序》。

③源于《内蒙古自治区药品上市后变更管理实施细则》《青海省药品上市后变更管理实施细则（试行）》《海南省药品上市后变更管理实施细则（试行）》《江西省药品上市后变更管理实施细则》《山东省药品上市后变更备案管理实施细则》《甘肃省药品监督管理局关于印发〈药品上市后变更备案管理实施规程〉的通知》。

④源于《河北省药品上市后变更管理办法实施意见（试行）》《河南省药品上市后变更备案管理实施细则（试行）》《广东省药品监督管理局药品上市后变更管理实施细则》《浙江省药品上市后变更管理实施细则（试行）》《陕西省药品上市后变更备案管理工作细则》《湖北省药品上市后变更管理实施细则》《福建省药品上市后变更管理实施细则（试行）》《贵州省药品上市后变更管理实施细则（试行）》。

⑤源于《安徽省药品上市后变更备案管理工作程序（修订草案征求意见稿）》《吉林省药品监督管理局关于明确药品上市后变更备案工作程序的通知（2022 版）》。

⑥源于《境外生产药品上市后备案类变更办理程序》《北京市药品监督管理局关于做好药品上市后变更管理有关工作的通知》《天津市药品监督管理局关于做好药品上市后变更管理工作的通知》《上海市药品上市后变更备案管理工作程序和要求（试行）》《四川省药品上市后变更管理实施细则（试行）》《辽宁省药品上市后变更管理实施细则》。

杨琛，硕士，北京协同医药医学创新促进中心政策法规工作组，委员。专业方向：医药政策法规和市场监管