周末文摘 | 药品委托生产监管的国际经验与中国实践

袁林^＊，刘钊.药品委托生产监管的国际经验与中国实践[J].中国食品药品监管.2026.08（271）：18-31.

袁林^＊

中国药品监督管理研究会

YUAN Lin*

China Society for Drug Regulation

刘钊

国家药品监督管理局高级研修学院

LIU Zhao

National Medical Products Administration Institute of Executive Development

药品上市许可持有人（MAH）制度实施以来，药品委托生产逐步成为我国医药产业专业化分工、创新成果转化和产能资源优化配置的重要组织形式。近年来，随着2019 年修订的《中华人民共和国药品管理法》落地实施，以及MAH 主体责任、委托生产监管、受托生产监管等核心要求的持续细化，加之2026 年修订的《中华人民共和国药品管理法实施条例》正式施行，我国药品委托生产监管已从制度确立阶段进入责任细化、风险防控和质量能力提升并重的新阶段。与此同时，部分MAH 主体责任落实仍需进一步细化，委托生产链条延伸，部分MAH 质量管理体系建设和委托生产管理能力仍需提升，委托方与受托方质量管理体系衔接复杂，受托生产企业质量能力存在差异，跨区域监管协同和质量风险数据闭环仍需完善，也引发社会对药品质量责任落实、受托生产能力匹配、风险信息可追溯和跨区域监管协同的持续关切，对监管科学化、行业自律、质量文化建设和数智化治理提出了更高要求。本文在系统梳理美国、欧盟、日本、澳大利亚等主要监管体系经验基础上，结合我国近年来药品委托生产政策演进和实践现状，提出进一步完善制度实施评估与动态更新机制、健全委托方与受托方双向选择和持续管理机制、构建受托生产企业质量管理成熟度评价工具、强化质量文化建设、发挥行业组织和第三方评价作用、完善跨区域协同监管和风险数据闭环、以信息化为基础稳步推进数智赋能、推动专业化和国际化发展等思考，以期为我国药品委托生产高质量发展提供参考。

Since the implementation of the marketing authorization holder (MAH) system in China, contract manufacturing of pharmaceutical products has gradually become an important organizational form for the specialized division of labor in the pharmaceutical industry, the translation of innovative achievements, and the optimal allocation of production capacity resources. In recent years, with the implementation of the revised Drug Administration Law of the People's Republic of China (2019), the continuous refinement of core requirements concerning the MAH’s primary responsibility, the regulation of contract manufacturing, and the oversight of contract manufacturers, as well as the formal implementation of the revised Regulations for the Implementation of the Drug Administration Law of the People's Republic of China (2026), the regulation of pharmaceutical contract manufacturing in China has entered a new stage characterized by the simultaneous emphasis on further refinement of responsibilities, risk prevention and control, and quality capability improvement, following the stage of institutional establishment. Meanwhile, the implementation of MAH primary responsibility still needs to be further refined; the contract manufacturing chain has continued to extend; the quality management system and contract manufacturing management capabilities of certain MAHs still need to be improved; the coordination between the quality management systems of entrusting and entrusted parties is complex; the quality capabilities of contract manufacturers vary; and cross-regional regulatory coordination and the closed-loop management of quality risk data still need to be improved. These issues have also given rise to continued public concern regarding the implementation of drug quality responsibilities, the matching of contract manufacturing capacities, the traceability of risk information, and cross-regional regulatory coordination, placing higher demands on regulatory science, industry self-regulation, quality culture development, and digital-intelligent governance. Based on a systematic review of the regulatory experiences of major jurisdictions, including the United States, the European Union, Japan, and Australia, and combined with the evolution of policies and the current practice of pharmaceutical contract manufacturing in China in recent years, this paper proposes the following considerations: further refining the mechanisms for implementation evaluation and dynamic updating of the system; strengthening the two-way selection and ongoing management mechanisms between entrusting and entrusted parties; developing a maturity assessment tool for the quality management systems of contract manufacturers; reinforcing quality culture development; leveraging the role of industry organizations and third-party evaluation; improving cross-regional coordinated regulation and the closed-loop management of risk data; steadily advancing digitalintelligent empowerment based on informatization; and promoting professionalization and internationalization, with a view to providing a reference for the high-quality development of pharmaceutical contract manufacturing in China.

药品委托生产；药品上市许可持有人；受托生产企业；质量管理体系；质量管理成熟度；人工智能

pharmaceutical contract manufacturing; marketing authorization holder; contract manufacturer; quality management system; quality management maturity; artificial intelligence

近年来，随着药品审评审批改革的不断深入、药品创新研发加速、医药产业分工不断细化以及药品上市许可持有人（marketing authorization holder，MAH）制度全面实施，药品委托生产已成为药品全生命周期管理和产业资源配置中的重要制度工具。2019年修订的《中华人民共和国药品管理法》（以下简称《药品管理法》）确立MAH制度后，上市许可与生产许可实现适度分离，研发型企业、创新型企业和专业化生产企业能够在更大范围内形成协作关系，这对于激发科研人员研发动力、促进创新成果产业化、提高生产资源利用效率、支持专业化合同研发生产组织/合同生产组织（contract development and manufacturing organization/contract manufacturing organization，CDMO/CMO）发展具有积极意义。

从监管实践看，委托生产的发展也推动了药品监管理念的更新。过去，药品生产监管更多聚焦单一企业、单一生产场地、单一产品线的静态合规；在委托生产模式下， 质量责任链条贯穿MAH、受托生产企业、供应商、检验机构、物流仓储和销售网络等多个主体，监管对象从“生产现场是否符合药品生产质量管理规范（good manufacturing practice，GMP）” 进一步延伸为“MAH 是否具备全生命周期质量管理能力”“委托方与受托方质量管理体系是否有效衔接”“受托生产企业是否具有持续、稳定、合规生产能力” 等更深层次的问题。

对于MAH 而言，委托生产意味着其质量管理范围必须延伸到受托方生产全过程；对于受托生产企业而言，接受委托也意味着其对药品生产质量承担直接责任，必须将受托品种完整纳入自身药品质量管理体系，而不能仅以合同约定替代质量管理。因此，既要充分肯定委托生产在支持产业高质量发展、优化资源配置和促进创新方面的制度价值，也要正视委托生产快速发展后带来的质量管理和监管协同挑战。下一阶段，我国药品委托生产监管的重点，应从“如何设定委托条件、如何做好现场检查”逐步转向“如何持续保证质量、如何评价能力成熟度、如何通过数智工具实现风险前移”。

药品委托生产是全球医药产业发展的普遍模式。美国、欧盟、日本和澳大利亚等主要监管体系虽然制度体系不同，但在MAH责任、质量协议、制造场所GMP符合性、风险导向检查、数据治理和质量管理成熟度（quality management maturity，QMM）提升等方面形成了较为一致的监管逻辑。主要监管体系对药品委托生产监管的关注重点见表1。

1.1 美国食品药品监督管理局

美国食品药品监督管理局（Food and Drug Administration，FDA）对委托生产的监管强调“责任不能因外包而消失”。FDA发布的《药品合同生产安排：质量协议行业指南》（Contract Manufacturing Arrangements for Drugs: Quality Agreements Guidance for Industry）明确，委托生产安排应通过质量协议清晰界定双方质量责任， 但质量协议不能免除各方法定责任^[1]。FDA 现行药品生产质量管理规范（current good manufacturing practice，CGMP） 框架和检查实践也表明，无论生产活动由MAH 自行完成还是委托第三方完成，药品质量管理体系都必须覆盖药品生产中的关键环节。

近年来，FDA 进一步将监管重点从最低合规要求拓展至QMM 评价^[2]。FDA 认为，仅满足CGMP 最低要求不足以充分保障供应链韧性和持续稳定供应，需鼓励企业建立更成熟的质量文化、管理层责任、风险管理和持续改进机制^[3-4]。相关试点研究也提示，QMM 评价有助于识别企业质量管理改进机会^[5]。这一思路对委托生产监管具有直接启示：MAH 选择受托生产企业时，不应只看证照、场地和产能，更要关注其QMM、数据完整性水平、供应保障能力和持续改进能力等因素。

同时，FDA 发布的人工智能（artificial intelligence，AI）相关指导原则草案也提示，AI 模型若用于生成支持药品安全性、有效性或质量监管决策的信息，应当围绕具体使用场景建立风险基础的可信度评估框架^[6]。这为未来我国在委托生产监管中应用AI进行风险识别、缺陷趋势分析和质量指标预警提供了重要参考。

1.2 欧洲药品管理局

欧盟药品监管体系以欧盟法规、成员国法律和《EudraLex第4 卷—— 药品生产质量管理规范指南》[EudraLex-Volume4-Good Manufacturing Practic (GMP) guidelines] 为基础， 对外包活动、质量协议、制造商管理和药品质量管理体系提出系统要求^[7]。欧盟发布的《关于药品上市许可持有人GMP 责任的反思文件》（Reflection paper on Good Manufacturing Practice and Marketing Authorisation Holders）强调，即使MAH 不直接从事生产，也仍需确保与产品质量相关的职责得到有效履行，并通过质量协议、审计、变更管理、投诉和召回等机制对制造活动进行管理^[8]。

欧盟经验的突出特点是将委托生产纳入药品质量管理体系和监管网络协同之中。成员国监管机构通过GMP 检查、欧盟EudraGMDP 数据库、风险导向检查计划等方式共享信息、避免重复检查并提高监管效率。欧盟还持续推进数据质量框架建设，将数据可靠性、可用性和可追溯性作为监管决策的重要基础^[9]。在AI 方面， 欧盟药品监管机构负责人网络（Heads ofMedicines Agencies，HMA）和欧洲药品管理局（European Medicines Agency，EMA） 发布的《2025~2028 年NDSG 工作计划：药品监管中的数据与人工智能》（NDSG Workplan 2025-2028: Data and AI in Medicines Regulation） 提出推动AI 术语、AI 工具框架、AI 素养培训、国际合作和AI 在药品生命周期评价中的应用^[10]。

欧盟经验提示，委托生产监管不能仅依赖单次现场检查，更要依靠结构化数据、跨区域信息共享、风险模型和质量管理体系评价形成持续监管能力。

1.3 厚生劳动省、日本药品及医疗器械综合机构

日本药品监管体系对于我国完善委托生产监管具有较强参考价值。日本以《医药品医疗器械法》（Pharmaceuticals and Medical Devices Act） 为基础，由厚生劳动省（Ministry of Health, Labour and Welfare，MHLW）、日本药品及医疗器械综合机构（Pharmaceuticals and Medical Devices Agency，PMDA） 和地方都道府县监管机构共同承担监管职责。日本将MAH 质量保证责任与制造场所GMP 符合性相结合，形成“MAH质量保证- 制造商生产控制- 监管机构GMP 确认”的三层结构。根据日本《关于药品、准药品、化妆品和医疗器械质量保证规范的省令》（Ministerial Ordinance on Standards for Quality Assurance for Drugs, Quasi-drugs, Cosmetics and Medical Devices）， MAH 需要建立质量标准文件、与制造商签订协议、控制上市放行、确保制造场所适当实施生产和质量控制、处理质量信息和质量缺陷、实施召回、开展内部审计和人员培训等^[11-12]。其中，与制造商协议和定期审计是MAH 履行受托方管理责任的重要抓手。MHLW/PMDA 相关资料还指出， 制造场所的生产和质量控制是药品上市许可要求的重要组成部分， 制造商负责具体生产质量控制，MAH 则应对其委托生产的制造场所实施监督^[12]。

在检查分工方面， 日本由PMDA 作为国家检查机构承担国外制造场所及部分高风险产品制造场所的GMP 检查，地方监管机构主要负责其他国内制造场所检查；上市前和上市后GMP 符合性确认相结合，上市后还存在维持上市许可所需的定期GMP确认机制^[12]。这一制度安排有助于将MAH 责任、制造场所能力和监管检查形成闭环。在AI 方面，PMDA 也于2025 年发布机构内部AI 应用行动计划，提出将AI 作为提升机构整体运行能力的工具^[13]。

日本经验对我国的启示在于：一是可强化MAH 对受托生产企业的持续审核和质量信息获取义务；二是可将受托生产企业制造场所的质量状态与产品全生命周期监管相衔接；三是对于高风险产品、跨境生产和复杂委托生产链条，应探索更具专业性和分层分类特点的检查机制。

1.4 澳大利亚治疗产品管理局

澳大利亚治疗产品管理局（Therapeutic Goods Administration，TGA）在GMP监管中实行基于风险的检查频次管理，对生产商产品风险、工艺复杂度、既往合规历史、召回和不良事件等因素进行综合考虑，形成差异化检查安排^[14-15]。对于合规表现较好的生产商，TGA可在保持必要监管覆盖的同时优化检查方式；对于风险信号较高或合规历史不佳的企业，则实施更高强度监管。

TGA 的经验说明，监管信任建立在可验证、可追溯、可持续的质量表现基础上。对于我国委托生产监管而言，未来可以探索将受托生产企业QMM、合规历史、产品风险、委托复杂度等因素纳入综合评价，用于支持差异化检查、重点监管和行业质量提升。

我国药品委托生产监管制度的完善，与MAH 制度的建立和深化密切相关。我国药品委托生产相关制度层级与政策工具见表2。

从法律层面看，2019 年修订的《药品管理法》确立了MAH制度，明确MAH 可以自行生产，也可以委托符合条件的药品生产企业生产；MAH 与受托生产企业应当签订委托协议和质量协议，并严格履行协议约定义务^[16]。从行政法规层面看，2026 年新修订《中华人民共和国药品管理法实施条例》（以下简称《药品管理法实施条例》）进一步强化委托生产管理，明确MAH 委托生产药品的，应当委托符合条件的药品生产企业；MAH 应当履行供应商审核、药品生产过程中的变更管理、药品上市放行等责任，对受托生产企业进行监督，保证药品生产全过程持续符合法定要求；受托生产企业应按照GMP 组织生产，不得再次委托生产；并对符合条件的分段生产提出统一质量保证体系要求^[17]。

在部门规章层面，2020 年1 月发布的《药品生产监督管理办法》细化了生产许可、委托生产、质量管理体系和监督检查要求，为MAH 制度落地提供了部门规章层面的支撑^[18]。在规范性文件层面，国家药品监督管理局（以下简称国家药监局）于2022 年12 月发布《药品上市许可持有人落实药品质量安全主体责任监督管理规定》，强调MAH 应建立覆盖药品全生命周期的质量管理体系，依法对药品研制、生产、经营、使用全过程中药品的安全性、有效性和质量可控性负责^[19]；2023 年10 月发布《关于加强药品上市许可持有人委托生产监督管理工作的公告》，进一步压实MAH 委托生产管理责任，为跨地区委托生产、受托方能力审核和MAH 所在地、受托方所在地监管协同提供制度依据^[20]；2026 年1 月发布《关于加强药品受托生产监督管理工作的公告》，监管视角从MAH 委托生产进一步延伸到受托生产企业质量管理能力和持续合规能力，对受托生产企业接受委托前评估、技术转移、风险防控、质量管理体系衔接、质量信息沟通、共线生产管理、变更管理、留样和稳定性考察、产品放行、信息化管理以及省级监管协作等重点事项提出系统要求^[21]。

在指南和检查工具层面，国家药监局发布《药品委托生产质量协议指南（2020 年版）》，明确质量协议应覆盖质量管理职责、生产管理、质量控制、偏差、变更、投诉、召回、产品放行、委托检验、文件记录和信息沟通等内容^[22] ；2023 年10 月印发的《药品上市许可持有人委托生产现场检查指南》，进一步明确委托生产现场检查重点，为监管部门核查MAH 履责能力、受托方生产质量管理情况和双方质量管理体系衔接情况提供操作依据^[23]。从制度层级看，我国药品委托生产监管已形成“法律确立基本制度、行政法规细化关键规则、部门规章规范许可检查、规范性文件压实主体责任、指南工具支撑操作落地”的责任链条，监管制度整体上已经从“制度建立”进入“规则细化、责任压实、能力提升”的深化阶段。

在制度持续完善的同时，我国药品委托生产实践也取得了积极进展。

（1）MAH 制度释放了研发创新和产业协作活力。研发型企业可以通过委托生产实现创新成果转化，专业化生产企业可以集中优势资源提升工艺放大、质量控制和商业化生产能力，药品产业链分工更加灵活，资源配置效率进一步提高。公开数据库研究显示^[24]， 截至2025 年3 月4 日，我国药品生产企业共计核发各类B 证2470 张， 其中仅依赖委托生产模式开展药品上市和生产组织的MAH 1252 家， 占比50.7% ；2020~2021 年全国此类MAH 共221 家，2022 年和2023 年分别保持121.7% 和117.4% 的较快增速，至2023 年底已突破1000 家，2024 年新增172 家，增速回落至16.2%。这一变化表明，委托生产在制度实施初期快速发展，并随着监管要求不断细化，逐步由数量扩张转向规范发展。

（2）专业化受托生产能力不断提升。一批具有较强技术转移、工艺放大、质量控制和国际注册经验的CDMO/CMO 企业快速成长，部分企业在生物药、高端制剂、复杂注射剂、无菌制剂等领域形成专业化平台能力。沙利文数据显示^[25]，2018~2023 年中国医药CDMO 市场规模由229 亿元增长至859 亿元，复合增长率为39.9%。这表明，随着MAH 制度实施、创新药研发活跃和专业化外包需求增加，我国受托研发生产服务能力持续提升，产业分工体系进一步完善。委托生产不再只是产能补充方式，而逐步成为创新药研发、临床样品生产、商业化放大和国际化供应链建设的重要支撑。

（3）委托生产发展呈现一定区域集聚和品种结构特征。从区域分布看，委托生产相关MAH主要集中在广东、江苏、海南、上海、北京等医药产业基础较好、创新资源较集聚的地区。截至2025 年3 月4 日，广东、江苏相关MAH 数量分别为144 家和110 家， 两地合计约占全国20% ；海南、上海、北京分别为80 家、76 家和75 家。从产品类型看，委托生产主要集中于化学药品和中成药领域，化学药品相关委托方数量为1922 家，其中仅依赖委托生产模式者1028 家；中成药相关委托方数量为818 家，其中仅依赖委托生产模式者329家；生物制品相关委托方数量相对较少，为57 家，其中仅依赖委托生产模式者34 家^[24]。这一方面反映出化学药和中成药委托生产需求较为活跃，另一方面也提示生物制品因技术复杂性、工艺敏感性和质量风险较高，对委托方、受托方质量管理体系衔接能力提出了更高要求。

（4）监管更加细化、聚焦。国家药监局近年来陆续发布MAH主体责任、MAH 委托生产、受托生产企业监督管理等制度文件，说明监管部门已经从单纯强调MAH“负总责”，进一步转向关注责任如何落实、能力如何评价、风险如何识别、信息如何沟通和跨区域监管如何协同。特别是随着委托生产主体数量增加、区域分布更加广泛、产品类型更加多元，监管工作的重点已经不再局限于判断委托双方是否具备相应条件，而是进一步延伸到委托方是否具备受托方遴选和持续管理能力，受托方是否具备与受托产品风险相匹配的质量管理能力、持续稳定生产能力和风险防控能力。

（5） 质量风险管理和药品质量管理体系理念逐步深化。我国已适用国际人用药品注册技术协调会（International Council for Harmonisation of Technical Requirements for Pharmaceuticals for Human Use，ICH）《 Q9（R1）：质量风险管理 》《Q10 ：药品质量体系》等质量系列指导原则，质量风险管理、知识管理、管理评审、持续改进、数据完整性等理念不断融入药品监管文件和企业质量管理体系建设[26-28]。对于委托生产而言，这意味着质量管理不能停留在协议签署和文件审查层面，而应贯穿受托方选择、技术转移、工艺验证、共线生产、偏差纠正和预防措施（corrective and preventive action，CAPA）、变更控制、上市放行和持续工艺确认全过程。总体看，我国药品委托生产已经从制度建立后的快速发展阶段，逐步进入以规范管理、质量提升和专业化升级为主要特征的新阶段。

委托生产是产业发展和监管创新的结果，但其快速发展也带来一些新问题。客观分析这些问题，并不是否定委托生产制度本身，而是为了推动这一制度走向高质量运行。从实践看，当前应重点关注以下几个方面。

一是部分MAH 委托生产管理能力仍需提升。委托生产并不意味着MAH 只负责注册和销售，MAH 仍应对药品全生命周期质量安全承担主体责任。部分MAH在受托方选择、技术转移管理、质量协议执行、年度质量回顾、变更和偏差跟踪、产品放行审核等方面的能力存在不足，导致质量管理相关责任虽在合同文件中有所规定，但在实际运行中缺乏持续监督和闭环管理。从社会关切看，这类问题容易引发“上市许可与实际生产分离后，谁对药品质量最终负责”的疑问，因此必须通过强化制度执行和检查评价，持续证明MAH 主体责任并未因委托生产而弱化。

二是销售企业和投资机构等主体进入委托生产领域后，持证责任与质量能力不完全匹配的问题需要关注。从监管实践看，部分经营、销售或投资型MAH 在取得B 类药品生产许可证或者受让药品批准文号后，主要依赖外部合同研究组织（contract research organization ，CRO）、CMO/CDMO 完成研发、生产和检验等关键活动，自身在质量管理、工艺理解、技术转移、受托方审计、偏差与变更判断、上市放行审核等方面的能力明显不足。这类主体并非当然不适合作为MAH，关键在于其是否真正建立了与持有品种风险、市场规模和委托复杂度相匹配的质量管理体系、专业团队和责任承担能力。在监管层面，应重点关注企业是否存在“重销售和资本运作、轻质量管理体系建设”“重证照取得、轻持续管理能力”的倾向。

三是部分受托生产企业承接能力与委托项目复杂度不完全匹配。受托生产企业可能同时承接多个MAH、品种、剂型或高风险产品项目，若产能、人员、设备、公用系统、质量管理资源和信息系统支撑不足，则容易出现超负荷承接、项目排产冲突、共线生产风险评估不充分、清洁验证和污染控制策略不足等问题。尤其是在无菌制剂、生物制品、复杂制剂、临床急需药品和短缺药品等领域，社会关注点不仅在于是否能够及时供应，更在于受托生产企业是否具备与产品风险和工艺复杂度相匹配的持续稳定生产能力。

四是委托方和受托方质量管理体系衔接仍存在薄弱环节。委托生产质量管理的难点不只是“各自体系是否合规”，更在于两个体系之间能否有效衔接。质量协议如果过于原则化，变更、偏差、超标结果/ 超趋势结果（out-of specification/out-of-trend，OOS/OOT）、投诉、召回、年度产品质量回顾、工艺验证、稳定性考察、放行职责和信息通报时限等关键事项就难以在实践中落地。对于公众而言，质量协议本身并不可见，可见的是药品质量是否稳定、问题发生后是否能够及时定位责任和采取纠正措施。因此，质量协议和双方质量管理体系衔接必须从形式合规走向过程可证、责任可追、风险可控。

五是跨区域监管协同仍需进一步数据化和机制化。委托生产往往涉及MAH 所在地、受托生产企业所在地、多个生产场地和多个监管系统。虽然现行制度已对跨区域协作提出要求，但后续仍需进一步统一数据口径，完善检查、抽检、缺陷整改、信用档案、受托生产意见和风险处置等信息共享机制，推动跨区域监管从信息传递走向数据闭环。特别是在分段生产、跨地区生产和多主体协作情形下，如果风险信息分散在不同地区和不同系统中，则容易影响监管响应速度和责任追溯效率，也会削弱公众对委托生产质量可控性的信任。

六是信息化和数智化基础仍然薄弱。部分企业已经开始建设制造执行系统（manufacturing execution system，MES）、实验室信息管理系统（laboratory information management system，LIMS）、文档管理系统（document management system，DMS）、仓库管理系统（warehouse management system，WMS）等生产质量信息化系统，但不同企业之间在系统覆盖范围、数据质量、电子数据交换、数据标准和数据治理能力方面仍存在较大差异。信息化基础不足，将影响远程检查、风险画像、质量指标预警和智能辅助监管等后续工具的有效应用。社会对药品质量安全的期待，本质上也包含对数据真实性、记录完整性和问题可追溯性的期待。如果关键质量数据不能做到真实、准确、完整、可追溯，数智化监管就可能停留在表层工具应用，难以真正实现风险前移。

七是监管促进产业高质量发展的机制仍需进一步完善。委托生产监管的目标不仅是防范风险，还应通过规则引导、能力评价、行业自律和市场选择，促进专业化、集约化、信息化和国际化的受托生产能力发展。如何在严格监管和鼓励创新、保障质量和提升效率、压实责任和释放产业活力之间形成平衡，仍是下一阶段需要持续探索的重要问题。公众既希望监管部门守住药品安全底线，也期待创新药、临床急需药品和高质量药品能够更快、更稳定地可及。因此，委托生产监管需要在高质量发展和高水平安全之间形成良性互动。

5.1 推动制度落地，建立政策实施评估和动态完善机制

制度文件的出台只是监管体系完善的起点，真正发挥作用还需要在执行层面形成统一理解、统一尺度和持续评估。建议围绕药品委托生产重点制度文件建立实施效果跟踪机制，关注不同地区、不同类型企业在政策理解、执行尺度、整改周期、检查标准和风险处置方面是否存在差异。对实施过程中企业反映集中、监管部门执行难度较高、容易产生理解偏差的问题，可通过政策解读、问答文件、典型案例、操作指引等形式予以进一步明确。同时，应建立委托生产监管规则的动态评估机制。随着创新药、复杂制剂、生物制品等产品类型不断丰富，分段生产、跨境生产等生产组织方式和专业化CDMO服务模式不断发展，委托生产的组织方式和风险形态持续变化。监管部门可结合检查发现、抽检结果、药物警戒信号、企业质量事件、行业反馈和国际监管动态，对相关制度文件开展定期回顾，及时识别制度运行中的空白点和衔接点，以渐进方式持续完善监管规则。欧盟经验提示，MAH 对外包活动的GMP 责任不能停留在原则要求，而应通过质量协议、审计、变更管理、投诉和召回等机制纳入药品质量管理体系和监管网络协同之中^[7-8]。因此，我国制度实施评估也可从“文件是否出台”进一步转向“责任是否落实、协同是否顺畅、风险是否闭环、规则是否需要动态更新”。

5.2 完善委托方与受托方双向选择和持续管理机制

委托生产高质量发展，关键在于委托方与受托方不能简单以产能、成本或商业便利作为合作基础，而应建立以质量能力、技术能力、风险防控能力和持续合规能力为核心的双向选择机制。MAH 在选择受托生产企业时，应重点考察受托生产企业的生产质量管理体系、技术转移承接能力、共线生产风险控制能力、关键岗位人员能力、数据完整性水平、既往合规记录和持续稳定供应能力。受托生产企业在接受委托前，也应对MAH 的资质、质量管理能力、产品风险、技术资料完整性、技术转移可行性和持续沟通能力进行评估。这种双向评估机制的目的，不是增加交易成本，而是推动委托生产从“能不能合作”转向“是否适合合作、是否能够长期稳定合作”。对于创新药、临床急需药品、短缺药品、高风险品种和复杂生产工艺产品，更应鼓励质量管理水平高的MAH 与专业化能力强的受托生产企业开展合作，形成“强强联合”的产业组织方式，避免质量管理能力不足的主体之间形成风险叠加。ICH Q10 关于药品质量管理体系的理念强调，外包活动和采购物料管理应纳入质量管理体系控制，企业应对外包活动适宜性和受托方能力进行评价^[27] ；欧盟GMP 关于外包活动的要求也强调通过书面合同清晰界定委托方与受托方责任、沟通和质量管理要求^[7]。据此，我国可进一步将双向选择机制细化为“准入评估-技术转移- 持续绩效监测- 定期审计- 风险退出”的全过程管理机制。

5.3 构建受托生产企业质量管理体系建设指南和QMM评价工具

现行GMP 检查主要回答企业是否达到法定最低要求，但委托生产实践还需要回答另一个问题：受托生产企业是否具备长期、稳定、合规、高效生产受托产品的质量能力。为此，有必要在监管要求之外，探索建立受托生产企业质量管理体系建设指南和QMM 评价指标， 为企业自评、MAH 遴选合作方、第三方评价和行业质量提升提供工具支撑。评价分级可借鉴世界卫生组织（World Health Organization，WHO）监管体系成熟度理念^[29]，但应结合我国监管实际和企业基础进行本土化设计。QMM 评价不应替代行政许可、GMP 符合性检查或监管执法，而应定位为行业质量提升工具。通过分层分类评价，引导受托生产企业不仅满足GMP 基本要求，而且逐步形成风险整合、数据驱动、持续改进和国际化对标能力。这一工具的价值在于，一方面帮助受托生产企业识别自身质量管理体系短板，明确从“合规型生产企业”向“高水平专业化受托生产企业”提升的路径；另一方面帮助MAH更加科学地选择受托方，降低委托生产链条中的质量风险。同时，也有助于行业培育一批质量管理体系健全、履约能力强、供应保障能力高、具有国际竞争力的优质受托生产企业。FDA 近年来推进QMM 工作的核心启示在于，CGMP 合规只是质量保障的基础，更成熟的质量文化、切实的管理层责任、健全的质量风险管理和持续改进机制，以及扎实的供应链韧性，才是支持药品稳定供应和质量提升的重要能力^[2-5]。我国构建受托生产企业QMM 评价工具时，应避免将其简单设计为新的行政门槛，而应突出自愿改进、证据评价、动态更新以及与MAH 供应商管理相衔接的功能。

5.4 强化质量文化建设，压实管理层责任和全员质量意识

委托生产链条中，企业质量文化和管理层质量管理责任落实程度密切相关。将质量文化建设作为受托生产企业质量能力评价和MAH 供应商管理的重要内容，推动企业从“被动接受检查”转向“主动识别风险、主动纠正偏差、主动持续改进”。具体而言，MAH 和受托生产企业均应将质量目标纳入管理层绩效和年度质量回顾，建立管理层定期参与质量风险评估、偏差CAPA 复盘、重大变更评审、投诉召回分析和供应保障评估的机制；在组织层面，应明确质量管理部门独立性和质量受权人职责，避免质量决策被单纯商业进度、成本控制或产能利用率挤压；在人员层面，应围绕委托生产特点加强岗位培训、案例警示、数据完整性和风险沟通，形成鼓励如实报告偏差、及时暴露问题、有效纠正预防的文化氛围。国际经验表明，质量文化是QMM 的重要基础。FDAQMM 工作强调推动企业建立超越CGMP 要求的成熟质量管理体系，并将质量文化、管理层责任、质量风险管理和持续改进作为衡量企业质量能力的重要内容；ICH Q10 也强调高级管理层对药品质量管理体系的治理责任和管理评审机制。因此，我国在完善委托生产监管时，可将质量文化建设与QMM 评价、质量协议执行、受托生产企业遴选、年度质量回顾和监管检查发现整改相衔接，探索形成可评价、可改进、可持续的质量文化建设路径。

5.5 发挥行业组织和第三方评价作用，形成正向激励机制

药品委托生产监管不能完全依靠行政监管单向推动，也需要行业组织、专业机构和市场选择机制协同发挥作用。建议在政府监管规则框架下，探索由行业组织或第三方机构开展受托生产企业QMM 自愿评价，形成与行政监管相衔接但不替代行政监管的行业评价机制。第三方评价应坚持“不替代GMP、不替代监管、不降低责任”的原则，评价结果主要用于企业自我改进、行业交流、MAH 尽职调查和供应商管理参考。对于质量管理水平高、持续合规能力强、技术转移能力突出、数据治理能力较好的受托生产企业，可通过行业推荐、典型案例、质量提升项目等方式予以正向激励，逐步提高优质受托生产资源的可识别性和透明度，引导MAH 择优选择合作方。同时，应防止第三方评价简单异化为商业评级或形式化认证。评价体系应重视证据基础、现场核实、动态更新和保密管理，避免仅凭文件材料或一次性评分判断企业质量能力。通过规范、客观、专业的行业评价， 推动委托生产从“被动满足监管要求”向“主动追求质量卓越”转变。结合FDAQMM 试点和相关研究经验，QMM 评价的价值主要在于发现企业质量管理改进机会，而不是替代监管机构作出合规结论^[5]。因此，我国行业评价可重点服务于企业自评、MAH 遴选合作方、行业质量提升项目和监管风险研判参考，并通过评价规则公开、评价人员专业化和评价结果动态复核，增强其公信力。

5.6 完善跨区域协同监管和风险数据闭环

委托生产往往涉及MAH 所在地、受托生产企业所在地、生产场地、检验机构和销售流通网络等多个环节。现阶段应进一步完善跨区域协同监管机制，推动监管信息从“个案传递”走向“系统共享”，从“事后通报”走向“风险闭环”。可围绕MAH、受托生产企业、受托品种、生产场地、检查缺陷、整改情况、抽检结果、召回信息、药物警戒信号和信用记录等各类监管数据，建立统一的数据口径和共享机制。MAH 所在地和受托生产企业所在地监管部门可在许可准入、监督检查、缺陷整改跟踪、风险会商和违法行为查处等环节中加强信息互通，避免同一企业、同一生产线或同一品种的风险信息分散在不同地区、不同系统中。在监管资源有限的情况下，跨区域协同还应服务于分级分类监管。对受托品种数量多、产品风险高、跨区域链条复杂、既往缺陷较多或质量指标异常的企业，应提高监管关注度；对质量管理体系成熟、合规记录良好、数据透明度高、持续改进能力强的企业，可在依法监管基础上探索更加科学、精准的监管方式，如减少现场检查频次、试点远程非现场检查等。欧盟通过GMP 监管网络、EudraGMDP 等数据库和风险导向检查安排共享监管信息、减少重复检查、提升协同效率^[7,9] ；药品检查合作计划（Pharmaceutical Inspection Co-operation Scheme，PIC/S）风险基础检查计划和TGA 的差异化检查频次管理也都体现了“风险越高、监管资源越集中”的基本逻辑^[14-15]。我国可借鉴这一思路，将跨区域协同监管与受托生产企业风险画像、产品风险分类、既往缺陷记录和QMM 评价结果相结合，形成更加精准的检查计划和风险处置机制。

5.7 以信息化为基础，稳步推进数智赋能委托生产风险治理

AI 赋能委托生产监管的前提， 是企业和监管部门具备真实、准确、完整、可追溯的数据基础。下一步应首先推动委托生产相关主体加强生产质量信息化建设，鼓励MAH 和受托生产企业围绕生产关键环节，逐步建设并完善MES、LIMS、DMS、WMS、数据采集与监视控制系统（supervisory control and data acquisition，SCADA） 等信息化系统，实现关键质量数据电子化、结构化和可追溯。在信息化基础较好的领域，可进一步探索数字化和AI 辅助监管。一是建立受托生产企业动态风险画像，整合许可、检查、抽检、缺陷、整改、投诉、召回、药物警戒和信用等信息，识别高风险主体和高风险链条。二是开展质量指标监测和趋势预警，围绕偏差关闭周期、偏差复发率、CAPA 有效性、OOS/OOT 趋势、批次放行异常、投诉率和稳定性趋势等指标，推动风险发现前移。三是探索智能检查辅助工具，通过法规知识库、历史缺陷库和结构化检查模板，提高检查准备、缺陷识别和整改复核效率。四是探索质量协议和关键文件智能审查，辅助识别职责边界不清、关键事项缺失、沟通时限不明和记录证据不足等问题。需要强调的是，AI 只能作为辅助工具，不能替代监管人员、质量受权人和企业管理层的责任。对可能影响检查结论、企业评价或产品质量判断的模型，应明确数据来源、适用场景、模型边界、验证要求、人工复核和责任追溯机制，防止“黑箱模型”直接决定监管结论。FDA 关于AI 支持药品和生物制品监管决策的相关指导原则强调，应围绕具体使用场景建立基于风险的模型可信度评估框架^[6] ；EMA/HMA 关于数据和AI 的工作计划也强调数据质量、AI 工具框架、人员能力和国际合作^[10] ；我国“人工智能+ 药品监管”相关部署同样强调以监管业务需求为牵引推进AI 应用^[30]。因此，委托生产数智化治理应坚持“先数据、后模型，先验证、后应用”的渐进路径。

5.8 推动专业化、集约化和国际化发展，提升我国委托生产整体竞争力

委托生产监管不只是防范风险，更是通过高水平监管促进产业高质量发展。下一步应在守住质量安全底线基础上，引导受托生产企业向专业化、集约化、信息化和国际化方向发展，支持具备研发参与能力、技术转移能力、商业化生产能力和国际质量管理体系经验的高水平受托生产企业发展。对于具备条件的受托生产企业，应鼓励其对标ICH、PIC/S、WHO 等的国际规则和先进质量管理理念，提升QMM、数据治理能力、供应链韧性和国际注册支持能力。对于MAH，特别是创新型、研发型企业，应通过更加透明的行业评价和质量能力信息，助力其选择与产品风险和发展阶段相匹配的受托生产企业。通过监管引导、行业评价和市场选择的协同发力，推动我国药品委托生产从“产能承接”走向“质量能力输出”，从“国内合规生产”走向“国际化专业服务”，更好支撑创新药上市、临床急需药品供应，以及医药产业高质量发展和高水平安全的统筹兼顾。日本将MAH 质量保证责任与制造场所GMP 符合性确认相结合，形成了MAH 监督、制造商生产控制和监管机构检查确认之间的闭环^[11-12]；TGA 和PIC/S 基于风险的检查经验则提示，监管资源配置应与产品风险、工艺复杂度、合规历史和质量表现相匹配^[14-15]。借鉴这些经验，我国在推动受托生产企业国际化发展时，不宜只强调产能规模和成本优势，而应突出QMM、国际规则理解能力、复杂产品技术转移能力和稳定供应能力，使高水平受托生产成为医药产业国际竞争力的重要组成部分。

我国药品委托生产制度的建立健全是药品创新发展的必然趋势，也是药品监管制度现代化和医药产业专业化分工的重要体现。近年来，从2019 年修订《药品管理法》确立MAH 制度， 到2026 年新修订《药品管理法实施条例》在行政法规层面细化委托生产和分段生产规则，再到部门规章、规范性文件和指南工具的持续完善，我国药品委托生产监管制度从确立到逐步完善，监管规则更加清晰，责任链条更加完整。面向未来，药品委托生产监管应在守住质量安全底线的基础上，更加重视制度实施效果、社会关切回应、质量能力建设、行业正向激励和数智化治理。监管部门应不断完善监管制度体系，依法加强高风险环节监管并持续完善跨区域协同机制；行业组织应推动形成QMM 提升工具和专业化评价体系；MAH 应持续强化法律意识和责任意识，真正履行全生命周期主体责任；受托生产企业应将质量管理体系能力、技术转移能力和稳定供应能力作为核心竞争力。

药品委托生产的高质量发展，最终要落实到公众用药安全和医药产业高质量发展。只有坚持责任清晰、风险可控、数据可信、能力可评、持续改进，才能推动我国药品委托生产从规模扩张走向质量提升，从国内合规走向国际竞争，从监管被动应对走向科学治理、协同治理和智慧治理。

袁林，博士，主任药师，中国药品监督管理研究会。专业方向：药品监管政策研究