周末文摘 | 澳门特别行政区首次批准内地未上市中药创新药Ⅲ期临床试验：监管比较与实践启示意义

王丹,李鹏斌*,赵军宁*.澳门特别行政区首次批准内地未上市中药创新药Ⅲ期临床试验：监管比较与实践启示意义[J].中国食品药品监管,2026(10):4-17.

王丹

澳门科技大学中医药学院

WANG Dan

Faculty of Chinese Medicine, Macau University of Science and Technology

李鹏斌*

澳门镜湖医院

LI Peng-bin*

Kiang Wu Hospital

赵军宁*

中国科学院纳米生物效应与安全性重点实验室，国家药品监督管理局监管科学创新研究基地

ZHAO Jun-ning*

CAS Key Laboratory for Biomedical Effects of Nanomaterials and Nanosafety, NMPA Center for Innovation and Research in Regulatory Science

2019 年2 月， 中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》^[1]，明确提出深化中医药领域合作，推进中医药标准化、国际化，支持澳门中医药科技产业发展平台建设。2020 年11 月，国家市场监督管理总局、国家药品监督管理局等八部门联合印发《粤港澳大湾区药品医疗器械监管创新发展工作方案》^[2]，进一步提出“凭借粤港澳大湾区的国际化区位优势，推进中医药标准化、现代化、国际化”。

2025 年4 月，澳门特别行政区（以下简称澳门特区）行政长官岑浩辉发表任内首份施政报告《革新谋发展 奋进开新局》^[3]，明确将推动中医药大健康产业发展列为加快培育和重点发展的新兴产业之一。

2026 年8 月， 澳门特别行政区政府药物监督管理局（Instituto para a Supervisão e Administração Farmacêutica, ISAF）依据《中药药事活动及中成药注册法》及其施行细则，首次许可一款尚未在内地上市的中药创新药（糖宁通络片）在澳门镜湖医院开展Ⅲ期临床试验^[4]。这一案例是澳门特区中药监管史上的首次，对中药行业发展亦具有重要示范意义。该案例表明：一款源自内地、基于人用经验的中药创新药， 可在与国际规范接轨的监管辖区内， 以符合现代药物临床试验标准的方式开展研究， 并生成循证医学证据。此举标志着澳门特区在中医药循证医学证据国际化生成方面迈出了开创性的一步，为中药行业走向世界搭建了一个重要的制度平台。

本文旨在全面梳理这一标志性案例的实践路径与法规意义，通过系统剖析中药创新药在内地与澳门特区开展临床试验的政策异同，提炼出可供业界参考的操作路径与政策建议。文章将从法规路径、申请材料、审批流程、执行差异、医疗机构能力及监管体系等多个维度展开深入探讨，力求为有志于借助澳门特区平台推动中药国际化进程的企业提供详尽的路线图。

本部分从管理机构、法律法规体系、申请流程及医院实操环节4 个维度，对内地与澳门特区中药创新药临床试验申请路径进行系统比较，以揭示两地制度设计的核心差异与互补优势，归纳总结见表1。

内地中药注册管理由国家药品监督管理局（National Medical Products Administration，NMPA）统一负责，其直属单位国家药品监督管理局药品审评中心承担技术审评职能，行政审批决定以NMPA 名义作出。临床试验申请的受理、审评、审批等环节均在国家层面完成。伦理审查则由各医疗机构设立的伦理审查委员会负责。

澳门特区则由ISAF 统一负责中药注册、临床试验审批及上市后监管。与内地不同的是，澳门特区中成药临床试验申请并非由ISAF 单一部门决定，尚须经生命科学道德委员会审议。该委员会是根据《订定生命科学道德委员会之组成及权限》^[5] 设立的行政长官咨询机关，其成员由医学、药学、法学、伦理学及社会学等多领域专家组成，依法就生物、医学或卫生领域科技发展所引发的道德问题提出建议，对涉及人体的临床试验项目进行审查，以保障受试者的权益、安全和福祉。《临床试验申请的技术要求》^[6] 规定，中成药临床试验申请须经该委员会审议，并获ISAF 发出临床试验许可后，申请人方可开展相关临床试验。

内地围绕中药新药临床试验申请构建了一套多层级、全覆盖的法规体系：以《中华人民共和国药品管理法》为顶层法律依据，《中华人民共和国药品管理法实施条例》为行政法规层面的细化规定，《药品注册管理办法》为部门规章层面的程序性框架，《中药注册管理专门规定》为针对中药特点制定的专项技术规范，辅以《药物临床试验质量管理规范》《药品生产质量管理规范》以及《涉及人的生命科学和医学研究伦理审查办法》等配套文件，从而在法律效力、注册分类、技术要求、伦理审查、质量管控等维度形成对中药创新药临床试验申请全过程的系统性规制。

其中，2023 年2 月NMPA发布并于同年7 月1 日起施行的《中药注册管理专门规定》^[7] 以专章形式确立中医药理论、人用经验和临床试验相结合的审评证据体系（以下简称“三结合”审评证据体系），第二十三条进一步明确：“来源于临床实践的中药新药，人用经验能在临床定位、适用人群筛选、疗程探索、剂量探索等方面提供研究、支持证据的，可不开展Ⅱ期临床试验”。本案例所涉品种此前已获得NMPA 核准签发的《药物临床试验批准通知书》，是《中药注册管理专门规定》实施以来，首个凭借人用经验由医疗机构中药制剂直接进入Ⅲ期临床试验的1.1 类中药新药。

与内地形成对照，澳门特区形成了以《中药药事活动及中成药注册法》^[8] 为核心，辅以《中药药事活动及中成药注册法施行细则》^[9]，并通过一系列批示/技术性指示（ 如《中成药注册卷宗技术要求》^[10]、《临床试验申请的技术要求》^[6] 等） 加以细化的“ 法律- 行政法规- 批示/ 技术性指示”三层贯通的精细化制度架构。顶层法律确立了中药药事活动准照与中成药注册的基本原则和制度框架；中层行政法规对法律条文进行操作性细化；底层批示/ 技术性指示则为具体的注册申请和临床试验申请提供了明确、详尽的技术标准和资料要求。在技术标准层面，澳门特区参照国际人用药品注册技术协调会（International Council for Harmonisation of Technical Requirements for Pharmaceuticals for Human Use，ICH）的相关技术规范。其《药物临床试验质量管理规范》^[11]参照ICH 现行《药物临床试验质量管理规范》（Good Clinical Practice, GCP）指导原则及综合附录要求并结合澳门特区中医药临床试验发展需要制订，为澳门特区临床试验监管标尺的国际化奠定了基础。

在此制度框架下，《临床试验申请的技术要求》^[6] 设有专门条款规定：人用经验能为中成药新药Ⅱ期临床试验剂量探索、临床定位、适用人群筛选、疗程探索等提供研究证据，且拟用剂量获得药物重复给药毒性研究结果支持的，可仅进行Ⅲ期临床试验。案例品种此次在澳门特区申请Ⅲ期临床试验，正是依托其在内地医疗机构中药制剂阶段所积累的人用经验数据，依据上述创新药申请适用条款，成功获得ISAF 批准，得以直接开展Ⅲ期临床试验。

2.3.1 内地开展中药新药临床试验申请流程

根据《中华人民共和国药品管理法》^[12]、《中华人民共和国药品管理法实施条例》^[13]、《药品注册管理办法》^[14] 以及《中药注册管理专门规定》^[7] 等相关法律法规，内地企业申请开展中药新药临床试验的标准路径如下。

（1）申请主体与受理机构：申请人为在中国境内依法设立并能独立承担责任的药品注册申请人，向NMPA 提出药物临床试验申请。

（2）申请阶段与资料要求：申请人需提交涵盖药学研究、药理毒理学研究及临床试验方案的完整申报资料。值得注意的是，在此阶段，申请资料中通常仅需提供临床试验方案，而无需列明开展临床试验的具体医疗机构名称。中药复方新药的临床试验方案通常覆盖Ⅱ期、Ⅲ期临床试验。

（3）审批流程：NMPA 药品审评中心负责对申报资料进行技术审评，对药物临床试验申请实施默示许可制度。法定期限届满，若未收到否定或质疑意见，则视为同意。

（4）后续执行：申请人自主选择具备药物临床试验资格的医疗机构。药物临床试验机构实行备案管理，机构名称、地址、主要研究者（principal investigator，PI）等信息会通过NMPA 的药物临床试验机构备案管理信息平台向社会公开，接受公众查阅和监督。选定的医疗机构伦理审查委员会对临床试验方案进行独立的伦理审查，审查通过后，方可正式开展临床试验。临床试验数据的统计与分析由生物统计学专家负责。

2.3.2 澳门特区开展中药新药临床试验申请流程

依据澳门特区《临床试验申请的技术要求》^[6]，申请人需提交的申报资料包括：填妥的临床试验申请专用表格、申请人资料、研究背景、临床试验方案、研究者手册、知情同意书式样、统计分析计划、医疗机构伦理委员会的组成等。临床试验申请人可以是自然人或法人，法人需提供由商业及动产登记局发出的商业登记证明。

ISAF 受理申请后，其审批流程与内地有所差异。ISAF 在审核资料齐备并符合相关法律法规后，会首先启动对拟开展临床试验的医疗机构进行现场核查。核查重点是评估该医疗机构是否已经按照《药物临床试验质量管理规范》^[11]的要求，具备开展该项特定品种临床试验的条件和能力。待医疗机构被评估合格后，ISAF 会将相关资料和核查意见一并报送至澳门特区政府生命科学道德委员会进行审议。委员会审议通过后，ISAF 最终发出正式的临床试验许可。

2.4.1 申请主体的关联性与技术授权

本案例的申请人（澳门药品上市许可持有人）为一家注册在澳门的企业法人，是该品种内地药品上市许可持有人（一家注册在广东省横琴粤澳深度合作区的企业法人）的关联公司。为确保澳门特区申请人具备合法的申报资格，内地公司将与该品种相关的全部技术及知识产权授予澳门公司使用。这是一种典型的“横琴研发、澳门申报”的琴澳联动模式。

2.4.2 医疗机构伦理审查的前置性

医疗机构伦理审查的前置性是澳门特区与内地最显著的差别。依据《临床试验申请的技术要求》^[6]，若临床试验仅在澳门特区进行，申请人须提供其有权提出进行临床试验的声明书。这份声明书的实质是：申请材料中必须预先列明在澳门特区具备开展临床试验资质的医疗机构，并提供该医疗机构所属伦理委员会对该品种临床试验方案的审查批复证明。同时，还需附上该医疗机构开展此项试验的具体方案，包括试验牵头PI 的简介、研究团队构成、试验药物数量、受试者招募广告以及针对不良反应的详细管理流程。因此就法定申请流程而言，ISAF申请路径要求“先确定临床试验机构、先经伦理委员会审查、再向ISAF 提交临床试验申请”。NMPA 申请路径，并未将已定机构或伦理批件设为临床试验申请受理前置条件。

2.4.3 ICH GxP 指导原则在内地与澳门特区Ⅲ期临床试验申报与执行中的应用

就GCP 而言，澳门特区《药物临床试验质量管理规范》^[11] 参照ICH GCP 综合附录制定，明确应结合E2A、E3、E7、E8、E9、E11指导原则共同应用，覆盖方案设计、伦理审查、研究者职责、监查稽查、安全性报告及总结报告等环节；内地则依据《药物临床试验质量管理规范（2026 年修订）》^[15] 执行。两者在受试者保护、数据完整性及质量管理核心要求上基本一致。在药品生产质量管理规范（good manufacturing practice，GMP）方面，本案例试验用药品（包括安慰剂）均由内地符合《药品生产质量管理规范（2010 年修订）》及中药制剂相关附录的药厂生产；澳门特区临床试验申请资料要求提供试验用药品系在符合GMP 条件下制备的声明及相关信息，以确保生产、处理和储存符合适用GMP。在药品非临床研究质量管理规范（good laboratory practice，GLP）方面，案例品种非临床药效学、药动学及安全性评价按内地《药物非临床研究质量管理规范》完成；澳门特区依据《临床试验申请的技术要求》及《中成药注册卷宗技术要求》审查非临床资料，评价目标与核心模块与内地基本一致。总体而言，两地GxP 体系在核心要求和操作层面基本一致，澳门特区通过对接ICH 指导原则，为跨境临床研究的制度衔接提供了基础。

本案例中，申请人以内地已获批的Ⅲ期临床试验方案为核心框架，结合澳门特区的监管要求与临床实践进行适应性修订。尽管在研究目的、适应症、试验设计、对照药选择、给药方案、观察指标、中医证候诊断标准、西医诊断标准、纳入排除标准等核心技术要素上保持完全一致，但在实践层面，因两地监管法规的差异，方案的实施细节需作相应调整。主要涉及的澳门特区法规政策文件包括：《设立在生物学及医学应用方面保障人权及人类尊严之法律制度》^[16]、《订定生命科学道德委员会之组成及权限》[5]、《个人资料保护法》^[17]，及《药物临床试验质量管理规范》^[11] 等，归纳总结见表2。

2.5.1 主要研究者的资质要求

在内地，根据《中华人民共和国医师法》^[18] 及《处方管理办法》^[19]等相关规定，中医类别医师取得处方权后，可根据临床需要和执业机构规定开具中药饮片、中成药、医疗机构中药制剂、化学药品、生物制品等药品；非中医类别医师符合《关于印发第一批国家重点监控合理用药药品目录（化药及生物制品）的通知》^[20] 等文件规定条件的，可以开具中成药及中药饮片处方。因此中药创新药临床试验的牵头PI 可由中医师担任，也可由满足跨领域用药条件的非中医类别医师担任。

然而，根据澳门特区《医疗人员专业资格及执业注册制度》^[21]，中医生依据中医药传统理论运用中医特色诊疗方法和技术（主要包括中药、针灸、推拿）开展执业活动，其处方权限于中药范畴；医生（西医）的处方权限于西药范畴，两者执业范围互不交叉。鉴于该申报品种的功能主治同时涵盖中医辨证标准和西医辨病标准，为确保试验的合规性，临床试验方案最终确定的PI 为中医生，而其领导的研究团队则由中医生和眼科西医执业医生共同组成。

2.5.2 试验用药的进口管理

依据澳门特区《临床试验申请的技术要求》^[6]，申请资料中必须提供临床试验用中成药系在符合中成药生产质量管理规范条件下的中药制药厂制备的声明及相关信息，以及所涉中成药的包装、标签及说明书（如有）样本等。依据现行法律，药品生产企业必须按照澳门特区相关法规对所涉药物的包装、标签要求进行生产。与此同时，依据《中成药注册卷宗技术要求》^[10] 及《中成药重金属及有毒元素含量、微生物限度和农药残留限量标准规范》^[22]， 澳门特区对进口中成药实行“三安”（重金属及有毒元素、微生物限度、农药残留限量）检测制度。本案例试验用药品（ 含安慰剂） 均由内地符合GMP 的药厂生产，进口澳门特区时须提供以《中国药典》方法或其他现行药典方法出具的“三安”测试报告，报告须由具备中国计量认证（China Metrology Accreditation，CMA） 或中国合格评定国家认可委员会（China National Accreditation Service for Conformity Assessment，CNAS） 认可，且符合 ISO/IEC17025《检测和校准实验室能力的通用要求》（Accreditation Criteria for the Competency of Testing and Calibration Laboratories） 标准的检验机构签发。

这一制度安排在跨境进口环节形成质量闸门：一方面，逐批提交“三安”报告并接受ISAF现场查验，从成品端控制重金属、农药残留等外源性有害物质，保障受试者用药安全。另一方面，通过法定检测标准和固定检测方法，对试验用药品（含安慰剂）的批次间质量一致性形成硬性约束，与内地GMP 体系下的批检验和质量追溯形成双重保障。

上述试验用药品需从内地出口至澳门特区，据现有公开资料，属澳门特区首例此类操作。具体流程为：申请人在获得ISAF 临床试验批复后，由开展临床试验的医疗机构委托本地具有药品进出口资质的企业，凭批件向ISAF申请试验用药品的进口许可。前期提交的临床试验方案中已包含根据受试者数量和疗程预估的试验用药品总量，ISAF 批复的进口许可证上会清晰标注药品名称及精确数量。若试验结束后有剩余药品，医疗机构须承诺及时销毁，不得挪作他用；若预估数量不足，申请人需再次向ISAF 提交补充资料申请变更试验方案，获批后由本地药品进出口企业申请新的进口许可。药品进口当日， 经ISAF 现场查验后，由海关放行。

2.5.3 受试者招募广告内容的审批

在内地医疗机构，药物临床试验受试者招募广告的伦理审查与发布批准由承担该试验的医疗机构伦理审查委员会负责。广告内容通常包括试验药品名称、适应症和基本招募条件等。而在澳门特区，受试者招募广告相关程序性文件被视为临床试验申请方案资料的组成部分，必须在向ISAF 提交的申请材料中一并呈现。这意味着广告文案的措辞、信息的完整性及合规性，需要经过医疗机构伦理委员会、生命科学道德委员会和ISAF 的审核，批准后才能执行。

2.5.4 药物临床试验责任保险的跨境覆盖

澳门特区本地保险市场尚未设立专门针对药物临床试验的责任保险险种。为解决这一难题，案例品种的内地药品上市许可持有人在其已有的内地保险公司投保的药物临床试验责任保险单上，通过附加条款的方式，将澳门特区临床试验中心以及澳门特区药物临床试验申请的申办方增列为共同被保险人。同时，通过出具批单，将保单的司法管辖区域扩展为“中华人民共和国管辖（包括港澳）”，从而实现了风险的有效覆盖。

2.5.5 个人资料保密制度的严格执行

澳门特区依据《个人资料保护法》^[17] 实施严格的个人资料保护制度。在本案例中，受试者参加研究的所有信息均记录在病例报告表中，但受试者的全名不会出现在病例报告表中，仅以其被分配的唯一研究编号代替。在相关研究总结、论文或公开刊物中，如有必要，也只会出现受试者编号。原始医学记录中出现的所有研究结果（包括个人资料、化验单据等）均在法律允许范围内严格保密。原始医学记录仅限授权研究人员在必要范围内查阅；申办者代表、监查员、稽查员，以及政府管理部门、伦理委员会成员在符合法规前提下可现场查阅相关资料，但上述各方均负有法定保密义务。研究成果发表时，不披露受试者的任何个人信息。

2.5.6 合同研究组织的角色转变

在内地， 合同研究组织（contract research organization，CRO）作为专业的第三方机构，受药品上市许可持有人委托，在临床试验执行全过程中发挥着重要作用，包括方案设计、项目管理、数据管理、统计分析、现场监查等。CRO 的临床监查员（clinical research associate，CRA）须具备相应的专业资质，依据内地《药物临床试验质量管理规范》及《药品注册管理办法》，在试验方案获批后定期或不定期到访试验现场（如医院），对研究者是否遵循试验方案、源数据与病例报告表的一致性、受试者权益保护及数据真实性进行核查，并进行受试者跟踪、源数据核查等。

然而，在澳门特区开展临床试验，受制于非澳门居民入境许可的活动范围限制以及澳门医疗机构对院内从业人员身份的严格管理规定，内地CRO 人员无法在澳门医疗机构内执行与内地相同的现场监查工作。因此，在本案例中， 对临床试验的监管方式更注重本地化操作。在此背景下，CRO 的角色相应转变：其与医院的关系从传统的“委托- 执行”关系变为“监督方与执行方”的关系。医院安排专职人员接受CRO 的系统性培训，由这些院内员工代为履行原应由CRA 承担的现场监查职责，CRO 则负责监督。

2.5.7 受试者宗教需求保障

内地与澳门特区均在伦理审查中注重文化敏感性，但在宗教需求的考量程度上有所不同。内地法规未强制要求将宗教因素纳入试验设计，但知情同意书需尊重受试者宗教信仰，伦理审查也会评估试验方案是否存在引发宗教争议的风险，宗教需求通常作为个体化协商的一部分进行处理。澳门特区则因社会宗教多元性，对宗教需求的保障更为突出，在伦理审查中更为主动地将文化与宗教因素纳入考量，以确保试验的包容性与公平性。例如，若中药成分或试验流程可能与受试者宗教信仰产生冲突（如涉及动物成分、特定饮食禁忌等），须在试验方案中予以说明并采取相应调整措施，以避免风险。

监管科学从最初公共管理为应对所面临的客观风险而提出监管的新工具、新方法和新模式，到现今世界主要药品监管机构共同推动成为21 世纪战略性前沿学科，有力促进了全球创新药同步研发、注册与审评^[24]。2019 年4 月，NMPA 启动中国药品监管科学行动计划，建设药品监管科学研究基地，启动监管科学重点项目，推出一批药品审评与监管新制度、新工具、新标准、新方法，在创新药审评审批、安全监管等关键领域实现全面突破并取得丰硕成果^[25]。

在这一宏观背景下，中药监管科学作为多学科交叉融合的新兴前沿科学应运而生。其核心使命在于：基于中药产品兼具中医属性和药品属性的双重特征，通过跨学科知识融合与技术集成，创新研发符合中药特点的新工具、新方法和新标准，用以评估中药材、中药饮片、中成药等中药产品的安全性、有效性、质量可控性与获益- 风险综合性能。这一学科方向的提出，从根本上破除了“以西律中”的评价路径依赖，为构建科学、高效、权威的现代中药监管体系奠定了理论基础^[26-29]。

2019 年10 月，《中共中央国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》首次明确提出“构建中医药理论、人用经验和临床试验相结合的中药注册审评证据体系”^[30]。2020 年12 月，NMPA 发布《关于促进中药传承创新发展的实施意见》，进一步强调按照中药特点、研发规律和实际构建“三结合”审评证据体系^[31]。这一系列政策文件的出台，从国家顶层设计层面确立了中药监管科学研究的战略地位。

“三结合”审评证据体系的提出，深刻回应了中药审评长期面临的核心困境——如何在尊重中医药理论体系的前提下，引入现代循证医学的证据标准。该体系的核心在于：中医药理论、人用经验和临床试验三者并非相互替代关系，而是有机互补、分层递进的关系。人用经验与随机对照试验绝非对立排斥，而是相辅相成。人用经验回答了中药创新药研发中探索性临床研究所需要回答的基本问题——包括最佳剂量、疗程、目标人群、效应量大小等，为后续确证性随机对照试验方案的精准设计奠定坚实基础。由此，中医药理论、人用经验、临床试验三者形成完整的证据链条，实现了从“临床经验”到“科学证据”的系统转化^[32]。

综上，中药监管科学通过创制符合中医药特点的新工具、新标准、新方法，构建适配全生命周期、兼顾本土特色与国际互通的一体化中药科学监管体系。“ 三结合”审评证据体系正是这一学科思想在中药注册审评领域的具体制度投射。“三结合”审评证据体系的提出与发展，为“说明白、讲清楚中医药的疗效”与中药国际化作出了具有里程碑意义的制度贡献，成为新时代促进中医药传承创新发展、推进药品监管中国式现代化、协调国际传统药、天然药或植物药监管的核心制度载体。

自《中药药事活动及中成药注册法》生效以来，ISAF 迅速构建起一套以“法律- 行政法规-批示/ 技术性指示”三层贯通为核心的精细化制度架构，将中药监管科学新工具、新标准、新方法的学科理念转化为可操作的监管规则体系。其中，《中成药注册卷宗技术要求》^[10] 针对创新药明确了人用经验证据可替代早期临床试验的路径；《临床试验申请的技术要求》^[6] 则明确了通过人用经验直接申请Ⅲ期临床试验的技术标准与资料要求。这一制度设计表明，澳门特区与内地虽分属不同的法律体系和监管层级，但在人用经验这一核心要素上形成了制度共识——均承认其在特定条件下可替代或减免早期临床试验。澳门特区以技术性指示的形式，将这一共识转化为本地具有法律约束力的精细化操作规则。

此次ISAF 首次对一款尚未在内地上市的中药创新药开放澳门辖区的临床研究准入， 标志着ISAF 在中药创新药临床研究领域的监管角色从注册审批者拓展为临床研究推动者，为中药监管科学全球化推广和传统医药的国际监管对话提供了实践样本，彰显了澳门特区作为与国际标准接轨的监管辖区的成熟度与公信力。其在制度层面打通了一条中药创新药依托澳门特区药品监管体系与医疗机构开展正式临床试验的可行通道，为中医药循证医学证据的国际化生成提供了真实、可复制、可推广的范式。该制度创新意义体现为以下3 点。

第一， 实现了人用经验证据的跨境监管认可。本案例中，ISAF 依据相关法律，对该品种在内地积累的医疗机构中药制剂人用经验证据予以认可，允许其直接进入Ⅲ期临床试验。这一做法实质上是对NMPA“ 三结合”审评证据体系的一次跨境验证，标志着中医药独具特色的人用经验证据路径首次以澳门特区监管批复的形式获得了跨境监管认可，具有开拓性意义。

第二，推动了澳门特区从单一注册地向“临床研究+ 注册”双功能枢纽的升级。本案例证明澳门特区具备了承接中药创新药全流程临床试验的能力，形成了“横琴研发- 澳门注册及临床-葡语国家及共建‘一带一路’国家出海”的全链路模式。澳门特区作为中国与葡语国家商贸合作服务平台的制度优势持续释放。其独特的语言环境（中葡双语）、法律体系（大陆法系，与葡语国家法律传统相通）和文化纽带（与葡语国家的历史渊源），使其成为中国医药企业开拓葡语国家乃至更广阔国际市场的重要枢纽。

第三，构建了可复制的跨境临床路径模板。本案例为后续大量具有扎实人用经验的医疗机构中药制剂、创新药提供了清晰的可参照路径。从申请材料准备、伦理审查前置、药品监管部门现场核查到临床试验执行，各环节均有明确的法规依据和实操经验。这一案例的成功，有望为破解中药创新药“出海难、循证难、准入难”问题提供可参考路径，鼓励更多企业探索利用澳门特区平台进行高质量临床试验研究和国际注册。

澳门特区依托本地中药法规，首次批准一款内地尚未上市的中药创新药基于充分的人用经验与非临床证据开展Ⅲ期临床试验。其GCP 体系对接ICH 指导原则，与内地中药注册监管形成有益互补。该实践为中医药转化医学新模式提供了样本，为探索“内地研发+ 澳门临床验证”创新路径、推动中药证据国际互认提供了重要实践启示。

发挥“一国两制”下粤港澳大湾区药品监管协作优势，构建内地研发、澳门开展国际规范临床试验的协同转化路径，拓宽中药创新药验证渠道，探索建立粤港澳大湾区中药人用经验证据互认机制的可行性。

澳门特区中成药注册体系已明确将人用经验作为评价中药安全性及有效性的依据，并鼓励具有丰富人用经验的医院制剂在澳门特区进行注册转化。与此同时，NMPA 于2025 年发布《关于简化港澳已上市传统口服中成药内地上市注册审批的公告》^[33]，对港澳已上市传统口服中成药在内地上市注册实施简化审批，明确申请人可根据品种情况，提供“已上市使用15 年的人用经验总结资料”，原港澳上市注册时提交的试验研究资料亦可作为相应申报资料的组成部分。这表明内地对澳门特区人用经验的认可已初步制度化。未来，在中药创新药领域，两地可以此次案例为基础，共同探索建立粤港澳大湾区中药人用经验证据互认的标准与程序，推动实现两地人用经验数据的双向采信，从而降低中药创新药跨境注册的时间成本和制度壁垒，充分释放粤港澳大湾区中医药协同发展的制度红利。

强化中药人用经验证据规范化整理，为中药“经验证据向临床试验过渡” 提供实操范例，丰富中医药转化医学新模式，支持更多澳门医疗机构参与NMPA 港澳药物临床试验机构认定工作。

澳门镜湖医院正在申请成为NMPA 认可的港澳地区中药临床试验机构，这一尝试若获成功，将为内地药企利用澳门优质医疗资源和独特人口结构开展中药创新药临床试验提供制度化通道。澳门拥有由旅澳葡人和土生葡人构成的葡人社群，为中药创新药开展面向不同族群、不同遗传背景人群的药效评价提供了天然受试者来源。在NMPA 现有港澳药物临床试验机构认定框架下，后续若有更多符合条件的澳门医疗机构获得认可，将有助于进一步发挥澳门特区作为“一国两制”下特殊监管辖区的制度红利和人口资源优势。为此，建议NMPA为港澳药物临床试验机构认定设立绿色通道，简化审批流程，同时将澳门药物临床试验机构纳入粤港澳大湾区临床试验协作网络，推动受试者招募、数据管理、伦理审查等环节的互联互通，从而提升澳门特区在国际多中心临床试验中的参与度和竞争力，为中药创新药的全球注册提供高质量的循证依据。

依托澳门特区中葡平台功能，产出符合国际规范的中药临床证据，支撑国际标准研制，提升我国中药领域国际话语权，探索建立跨境临床试验数据互认与协作机制。

根据澳门特区现行法规，对于同一品种在内地已完成的临床试验数据，ISAF 可直接接受作为在澳门特区申请注册或开展后续临床试验的支持性资料，无需重复开展相同阶段的试验，从而有效缩短研发周期。澳门法规接受内地已完成临床试验数据的前提是，该数据须符合ICH 指导原则，且试验机构具备相应的资质与质量保证体系。这意味着，只要内地临床试验遵循了国际通行规范，其数据在澳门特区即具有直接的审评参考价值。这一做法既避免了重复投入，也降低了企业跨境研发的成本负担。

与此同时，对于在澳门特区完成的临床试验数据，未来可探讨其在向NMPA 申请上市注册时的参考价值。在此基础上，在澳门特区依照ICH 指导原则生成的临床试验数据，辅以ISAF 的审评结论，有望在“一国两制”框架下，通过粤港澳大湾区药品监管协作机制，获得NMPA 的认可或作为补充资料使用。这将进一步打通中药创新药“澳门临床- 内地注册”的双向通道，推动粤港澳大湾区临床试验资源高效共享与协同发展。

澳门特区GCP 体系与ICH指导原则全面接轨，为在澳门特区产生的临床试验数据后续用于其他司法管辖区申报提供了制度基础。但是否被欧洲药品管理局，以及日本、韩国等监管机构采纳，取决于各目标辖区对ICH 指导原则的采纳程度、药物临床试验机构核查结论、非临床体系可比性、伦理与数据完整性要求及产品类别。在澳门特区严格按《药物临床试验质量管理规范》生成、保存和报告的数据，可作为向ICH采纳地区提交的支持性证据；若用于不同类别产品申报，仍需目标监管方预沟通、桥接/ 可比性研究及本地化补充。主要挑战包括非临床评价标准差异，药材溯源、农药残留与重金属基准不同，以及标签与上市后安全制度不一致等。

为内地优化中药创新药临床路径、完善证据权重评价体系提供参考案例，助力中医药成果高效转化与国际化。

该标志性实践为内地优化中药创新药差异化临床路径、完善证据权重综合评价体系提供实证案例。对比两地对人用经验采信尺度、临床试验豁免条件、证据链组合逻辑的制度差异，可为健全“三结合”审评证据体系提供实践参照；有助于厘清人用经验、非临床评价与确证性临床试验之间的证据衔接边界，完善获益- 风险权衡的审评决策工具，推动构建更加契合中药研发规律的技术路径。同时，还可为粤港澳大湾区中药监管协同机制建设积累经验，助力中医药创新成果实现高效转化、跨境临床验证与国际化发展。

综上所述，ISAF 的这次批准，为中药创新药依托澳门特区监管体系开展国际化临床试验开辟了一条新的路径。在澳门特区“深化行政改革、加力促进多元、精准优化民生、融入国家大局”的施政总体方向指引下^[34]，在“努力打造国际一流、特色鲜明的生物医药大健康产业”的“三五”规划发展目标引领下^[35]，澳门特区中医药产业发展的制度潜力与产业前景广阔。

从制度潜力看，澳门特区在“一国两制”框架下的制度优势与中葡双语、大陆法系的独特禀赋，使其天然成为中国与葡语国家、共建“一带一路”国家之间中医药合作的战略支点。随着澳门特区中成药注册法律体系的持续完善，以及与ICH GCP 的全面接轨，其有望成为中医药循证医学证据国际化生成与认证的核心枢纽。从产业前景看，澳门特区一直将中医药大健康产业列为重点发展方向，“澳门注册+ 横琴生产+ 海外销售”模式的推广，为中医药企业提供了清晰的市场路径。可以预见，随着更多中药创新药品种沿着本次案例所开辟的制度路径走向国际市场，澳门特区和横琴将逐步形成集研发、注册、临床、生产、贸易于一体的中医药全产业链高地。从区域协同看，粤港澳大湾区建设的深入推进，为内地与澳门特区在中医药领域的深度融合提供了前所未有的机遇。《粤港澳大湾区药品医疗器械监管创新发展工作方案》的持续落实，有望进一步推动两地在人用经验证据互认、临床试验数据互认、药物临床试验机构资质互认等方面取得实质性进展，为中医药国际化提供更加畅通的制度通道。

展望未来，澳门特区站在新的历史起点上，正以更加开放的姿态拥抱中医药国际化的时代浪潮。在“背靠祖国、联通世界”的独特优势下，澳门特区将为国家中医药事业的高质量发展、为构建人类卫生健康共同体贡献独特的澳门力量。